生物多样性的法律规定性（上）

作者：张涛 张良 | 2022.04.19

生物多样性，为人类提供了丰富多样的生产生活必需品、健康安全的生态环境和独特别致的景观文化，是人类赖以生存和发展的基础，是地球生命共同体的血脉和根基。[4]在物质基础层面，人类包括衣食住行在内的最根本生存，每一样都离不开生物多样性。如果要求再高一点，希望生活丰富多彩，那就更加离不开生物多样性了，因为正是大自然的多样性才给人类的生活提供了多样的选择。[5]为此毫无疑问，生物多样性丧失危及生态系统供给水平和人类福祉。[6]

绿水青山就是金山银山，人与自然应然和谐共生。良好生态环境既是自然财富，也是经济财富，关系经济社会发展潜力和后劲。尊重自然、顺应自然、保护自然，应当形成绿色发展方式，促进经济发展和环境保护双赢，构建经济与环境协同共进的地球家园。应当指出，生物多样性是维护生态平衡的自然基础，但社会发展已经不是一个可以用单纯经济指标充实的概念，[7]诉诸使用价值，对生物多样性的保护常常是不全面的，在某些时候甚至可能阻碍相关保护活动。从使用价值出发，必定演绎出以下实践原则：使用价值大的物种重点保护，使用价值小的物种则可以轻忽对待；为了更大的使用价值可以牺牲较小的使用价值。在这种原则下，对于某些生命形式，如相对封闭的生态系统及其物种、生态系统中相对冗余的物种或亚种，如果它们被证明既没有直接和间接的使用价值，也没有可预期的潜在价值，对其保护就变得缺乏依据。[8]

世界自然基金会 (WWF) 发布的《地球生命力报告2018》显示，从1970年到2014年野生动物种群数量消亡了60%。最近数十年，地球物种消失的速度是数百年前的100到1000倍。报告指出，人类活动直接构成了对生物多样性的最大威胁。物种灭绝加速与人类活动直接相关。我们正在经历爆炸式的人口增长和经济发展，拉动对能源、土地和水的需求，推动前所未有的地球变化。人类活动对物种构成的主要威胁包括栖息地的减少和恶化、自然的过度开发。[9]生物多样性的恶化是人类在生态复杂化 (regime complexity) 背景下的一种新型态的跨领域环境挑战，物种濒危也是“人为气候变化” (anthro-pogenic climate change) 的直接结果，现阶段迫切关注的焦点在于环境法在生物多样性问题中能够和应当扮演什么角色。[10]生物多样性养护和可持续利用，逐步成为人类存续和进步的基本内涵，业已成为国际社会关注的焦点。面对生物多样性丧失的全球性挑战，全人类是休戚与共的命运共同体。[11]

1992年6月，巴西里约热内卢通过了全球《生物多样性公约》 (Convention on Biological Diversity)（下称“《公约》”），我国是该公约缔约国之一。《生物多样性公约》的三大主要目标是保护生物多样性、对生物多样性的各成分进行可持续利用以及公平公正分享遗传资源的商业和其他利用产生的利益。[12]同时，生物多样性保护亦在我国法律体系中得到充分确认，涵盖生态系统保护、防止外来物种入侵、生物遗传资源保护、生物安全、自然保护地管理、野生动植物管理、家养动物种质资源管理、农作物种质资源管理、中药品种管理、动植物检验检疫管理等诸多领域。生物多样性保护理念已经为我国《环境保护法》《生物安全法》《野生动物保护法》《森林法》《草原法》《长江保护法》等多部现行法律所呈现，通过基础性+专项法律，原则性+专门性条款相结合的方式予以确认。[13]

生物多样性保护除了实现自然生态系统、物种、遗传资源（基因）多样性以外，还担负着保护利益相关者知识产权、维护国家生物安全、促进全球生物多样性保护协作等诸多使命。而生物多样性保护目标的层次性、多样性特征，也将带来不同类型的法律问题，需要在法律规制对象方面予以扩展延伸，从而实现法律规制的对象与目标在范围上的一致性。[14]

一、生物多样性公约与国家公园、自然保护区

人类作为法律主体，对维护生态系统负有道德义务。生态整体主义关注生态系统、物种和生态过程的价值，要求尊重生态系统整体及其组成的自然客体的价值。[18]各行动者基于价值理念的性质认定为其在行为选择表现奠定了“基调”，在利益理性权衡之后采取有利于实现自身价值诉求的行动策略，但是各行动者具体采取的行为选择则取决于多形态的权利运作。各利益主体享有的权利资源状况有所差异，但其最终行为选择并非简单取决于权利间的力量对比，更多地受限于权利形态间的整合和制约运作。需特别指出的是，社会资本是其行动的经济基础，知识资本为其提供智力支持，社会声望可为其打造社会影响，然而，就影响政策走向而言，权利资源运作在各种资源形态中是具有决定性力量的。[19]

人类中心主义，通常认为生物多样性为人类资产。所谓“资产”, 必须是为人类能够稳定控制并且具有经济或生态价值的物品。比如, 每年有大量的白鹤、白枕鹤、鸿雁从俄罗斯等其他国家飞往我国的鄱阳湖过冬, 但我国以及其他国家的法律并不能将这些候鸟认定为“自然资源资产”, 因为人类不能也不应稳定地控制这些自然资源。[20]真正意义上的生物多样性保护，必须基于生态整体主义伦理观和生态文明思想。其关切于生态系统健康性和完整性，要求实现社会经济发展与生态环境保护协调统一，旨在促进人与自然和谐共处。生态文明思想的核心观念，即生态历史观、生态自然观、生态发展观、生态民生观、生态协同观、生态合作关系以及生态法治观，为生物多样性法治提供了各个层面的指引。[21]

《生物多样性公约》对“遗传资源”的界定为“具有实际或潜在价值的遗传材料即生物资源中需要或用于其遗传材料的那部分资源”。[22]2001年8月23日，《巴西保护生物多样性和遗传资源暂行条例》中，专设了“利益分享”一节，对遗传资源的惠益分享作出了较为明确的规定。基于对产生于遗传资源成分标本和相关传统知识的产品和工艺进行经济开发而获取的利益包括利益分割、使用费的支付、技术的获取和转移、产品或服务的非限制性许可，以及人力资源培训；国内机构或总部在国外的机构，因为对产生于遗传资源成分标本和相关传统知识的产品和工艺进行经济开发而获取的利益，应该以合理公平的方式由合同各方分享；遗传资源获取和利益分享合同应提及并清楚地界定合同方，即一方为公共或私人区域的所有人，土著社区和官方土著机构的代表，或者地方社区的代表；另一方为有权获得上述资源的国内机构和上述资源的接受机构。[23]

生物多样性为“人类共同继承遗产”。《生物多样性公约》关切于生物多样性之保护与可持续利用问题，虽然要求成员国就其管辖或控制范围内对其他国家或国家管辖外生物多样性可能产生不利影响的活动进行评估，但并没有详细说明需要进行评估的活动的范围，以至于在实际操作时主要依赖于各国自己的判断。尽管其适用范围明确排除了对国家管辖外海域的适用，但其为成员国设定的相关义务以及对生物多样性保护和可持续发展提出的具体要求都对国家管辖外海域相关问题的解决有着重要的借鉴价值。其中，建立海洋保护区、为遗传资源创设惠益分享制度、对拟开发项目进行评估等具体保护措施都可以或已经运用于国家管辖外海域。[24]2021年10月12日，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）领导人峰会于在昆明以线上线下结合方式举行，会议通过了《昆明宣言》，再次明确了生物多样性保护对人类的重要性，为全球可持续发展定下了正确的基调。中国将率先出资15亿元人民币，成立昆明生物多样性基金，表明中国愿意在国际生物多样性保护中发挥引领作用。

此外，我国还有5个国家公园（试点），分别是：祁连山国家公园、神农架国家公园、普达措国家公园、钱江源国家公园、南山国家公园。此外，基于大秦岭特殊的生物多样性特点，很多专家主张对该地区进行专项保护。秦岭是我国中央山脉，地跨陕、甘、青、川、渝、鄂、豫六省一市，绵延三千余里，孕育了中华文明，也是中国南北分界线、长江黄河分水岭，是全球生物多样性保护的关键地区之一。同时，大秦岭还是南水北调中线水源地，全国超过十分之一的人口受惠于秦岭水资源。然而大秦岭区域至今尚未有较为整体性的国家公园建设规划。[27]

注 释：

[1] Song G E. What determines species diversity?. Chinese Science Bulletin, 2017, 62(19): 2033-2041. DOI:10.1360/N972017-00125.

[2] 《从历史起源和现代生态透视长江的生物多样性危机》 中国湿地生态系统观测研究野外站联盟网站，2018年10月1日。

[3] 陈杨《生物多样性保护的道德理由》《中国社会科学报》2021年03月09日。

[4] 2021年10月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强生物多样性保护的意见》。

[5] 马克平《用大数据推动生物多样性研究》《光明日报》2017年08月09日。

[6] Pastur G M, Peri P L, Herrera A H, Schindler S, Díaz-Delgado R, Lencinas M V, Soler R. Linking potential biodiversity and three ecosystem services in silvopastoral managed forest landscapes of Tierra del Fuego, Argentina. International Journal of Biodiversity Science, Ecosystem Services & Management, 2017, 13(2): 1-11.

[7] 张微《制定环境政策须考虑居民利益》《中国社会科学院报》2009年04月02日。

[8] 陈杨《生物多样性保护的道德理由》《中国社会科学报》2021年03月09日。

[9] 《全球野生动物44年间消亡60%人类活动系生物多样性最大威胁》《法制日报》2018年11月4日。

[10] 张晏瑲《论海洋酸化对国际法的挑战》《当代法学》2016年4期。

[11] 国务院新闻办公室《中国的生物多样性保护白皮书》，2021年10月8日。

[12] 《生物多样性公约》第1条。

[13] 秦天宝《中国生物多样性立法现状与未来》《中国环境报》2021年10月19日。

[14] 段帷帷《系统性生物多样性保护法律体系的定位与构建》《中国环境管理》2021年4期；杜辉、吕伟《生物多样性保护中模糊治理的解释与展开》《中国环境管理》2021年4期。

[15] 于文轩《论生物安全国际法的惠益分享制度》载薛达元主编：《转基因生物风险评估与安全管理》，中国环境科学出版社2009年版。

[16] 金永明：《国家管辖范围外区域海洋生物多样性养护和可持续利用问题》《社会科学》2018年第9期。

[17] UNEP, “Sustaining Life on Earth: How the Convention on Biological Diversity Promotes Nature and Human Well-being”，2000P. 9，https: //www. cbd. int/doc/publications/cbd-sustain-en. pdf, last visited on 29 May 2016.

[18] 于文轩《生物安全法：理念与制度》《人民智库》2021年1月4日。

[19] 李少惠、王迪《价值-利益-权利”：公众参与公共政策制定的行为逻辑》《上海城市管理》2020年2期。 

[20] 程雪阳：《国有自然资源资产产权行使机制的完善》《法学研究》2018年第6期。

[21] 于文轩《生物安全法：理念与制度》人民智库 2021年1月5日。

[22] 《生物多样性公约》第2条：“‘遗传材料’是指来自植物、动物、微生物或其他来源的任何含有遗传功能的单位的材料。”

[23] 于文轩《论生物安全立法研究》，清华大学出版社2009年版 页176。

[24] 李洁、张湘兰《国家管辖外海域生物多样性保护国际法规范的完善》《中国版权》2016年2期 。

[25] 2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》第12条。

[26] 马允博士以《论国家公园“保护优先”理念的规范属性——兼论环境原则的法律化》2018年7月20日，由中国社会科学院法学研究所主办、中国社会科学院法学研究所生态法研究室承办的“首届跨学科视野下的生态法——共识与分歧：生态法与传统法理学对话”青年学者学术论坛。

[27] 郝际平：《加快推进大秦岭国家公园建设》《中国社会科学网》2018年03月13日。

[28] 姜鸿：《川陕地区野生动物资源的利用与保护（1949—1962）》。

[29] 国务院新闻办公室《中国的生物多样性保护白皮书》，2021年10月8日。

[30] 浙江省舟山市人民检察院诉沈某某等破坏海洋生物资源民事公益诉讼系列案海洋自然资源与生态环境损害公益诉讼案件，在生态修复补偿金的确定、法律因果关系认定以及刑民交叉时证据认定等问题上具有指引作用。最高人民检察院《生物多样性保护公益诉讼典型案例》2021年10月9日，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202110/t20211009_531433.shtml#2。