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IPO审核中“高污染、高环境风险”问题探究

作者:马双双 潘雪 | 2022.06.28


前言

2022年初,某项目因“核心产品、募投项目、主要原材料均涉及‘高污染、高环境风险’产品且无法提出有效的压降方案”等原因,遗憾折戟证监会注册环节。同时,公开资料显示,近两年来,业务或产品涉及“高污染、高环境风险”的拟上市公司,在审核过程中均被关注到对“高污染、高环境风险”事项的应对措施。这一情况引起了笔者的好奇:何为“高污染、高环境风险”?是否为IPO审核中的常见问题?是否为IPO的实质性障碍?有何解决办法?

一、何为“高污染、高环境风险”?

早在2007年6月,原国家环境保护总局发布了《“高污染、高环境风险”产品名录》,后将名称修改为《环境保护综合名录》(以下简称《名录》),“高污染、高环境风险”(以下简称“双高”)这一表述即出自该《名录》。截至目前,该《名录》共发布12版。2008年版《名录》发布时,原国家环境保护总局相关负责人明确了“双高”产品的定义:“高污染”产品是指在生产过程中污染严重、难以治理的产品;“高环境风险”产品是指在生产、运贮过程中易发生污染事故、危害环境和人体健康的产品。


现行最新2021年版《名录》共收录932项“双高”产品,其中,具有“高污染”特性产品326项,具有“高环境风险”特性产品223项,具有“高污染”和“高环境风险”双重特性产品383项。

二、IPO审核中对于“双高”产品的常见问询

通过检索公开披露文件,笔者发现,自2020年下半年起,与“双高”有关的问题开始普遍出现在化工行业IPO企业的问询函中,不同企业的问询内容具有较高的相似性,主要问题汇总如下:


Ø发行人生产的产品是否属于“高污染、高环境风险”产品名录中规定的高污染、高环境风险产品。

Ø如发行人生产的产品涉及名录中的高污染、高环境风险产品,请说明相关产品所产生的收入及占发行人主营业务收入的比例,是否为发行人生产的主要产品。

Ø如发行人生产名录中的相关产品,请明确未来压降计划。

Ø对产品属于《名录》中“高环境风险”的,应满足环境风险防范措施要求、应急预案管理制度健全、近一年内未发生重大特大突发环境事件等要求。

Ø对产品属于《名录》中“高污染”的,应满足国家或地方污染物排放标准及已出台的超低排放要求、达到行业清洁生产先进水平、近一年内无因环境违法行为受到重大处罚等要求。

Ø发行人是否满足环境风险防范措施要求,应急预案管理制度是否健全,近三年来是否发生过重大特大突发环境事件。

Ø发行人是否满足国家或地方污染物排放标准及已出台的超低排放要求,是否达到行业清洁生产先进水平,近三年内有无因环境违法行为受到重大处罚。


同时,笔者对相关企业对“双高”问询的回复情况进行了查询与统计,具体情况汇总如下:


状态

公司
涉及产品
“双高”类别
产品定位/收入占比
基本情况/回复思路

发行

某主板
公司
三氯氢硅
高环境风险
对主要产品有重大影响的中间体,收入占比未超1%
基本情况:问询未直接涉及双高,就是否属于重污染行业及环保相关事宜进行问询。
某创业板公司
铅铬黄钼铬红
高污染、高环境风险
非主要产品,收入占比约20%-38%
回复思路:
1、已通过工艺改进等方式降低了污染及环境风险;
2、生产产品过程中产生的主要污染物排放标准较国家标准更为严格;
3、生态环境局出具证明文件;
4、已制定压降计划。
某创业板公司
氯酸钠、三氯化磷
高环境风险
收入占比27%-34%
回复思路:
1、中国石油化学工业联合会向生态环境部报送了建议在名录中将氯酸钠、三氯化磷予以调整的函,目前已通过专家组论证;
2、环保主管部门出具氯酸钠、三氯化磷未被强制压降及限制发展以及发行人产线符合环保要求的证明;
3、针对氯酸钠,通过直接生产下游产品亚氯酸钠实现内部转化;
4、针对三氯化磷,因收入占比较小,暂不压降,后续如有产业政策要求,可内部转化为下游产品进行生产。

某创业板公司

氯化亚砜

 

高环境风险

重要产品,非募投项目,收入占比18%-29%

回复思路:
1、中国化工环保协会向生态环境部环境规划院出具关于《环境保护综合名录》中所涉产品进行调整的函,建议将所涉产品删除或将所涉工艺列为除外工艺;
2、生态环境部环境规划院出具《复函》,认定所涉产品生产工艺为清洁工艺,污染排放低,环境风险可控,修订《环境保护综合名录》时予以重点研究论证;
3、氯化亚砜不存在被限制生产或发展的情形;
4、使用清洁生产工艺且制定完备的环保及应急预案制度;
5、已制定压降计划(收入占比降至15%以内)。

某创业板公司

 

高污染、高环境风险

非主要产品,收入占0.2%-9.5%

回复思路:
1、采用的工艺未直接使用煤炭且平稳运行;
2、发行人报告期内污染物排放总量显著低于核定排放限值;
3、将电积铜产品转移至境外生产;
4、境内公司关于电积铜已制定压降计划。
某创业板公司
聚丙烯酸酯类胶粘剂

高污染、高环境风险

非主要产品,收入占比未超2%

回复思路:

1、不属于发行人生产的主要产品;
2、已制定压降计划。

某创业板公司

三氯化磷、莠去津

高环境风险
非主要产品,收入占比未超1%

回复思路:

不属于发行人主要产品,收入占比极低,未来也将控制规模于较低水平。

某创业板公司

香兰素

高污染、高环境风险
重要产品,收入占比15%-29%
回复思路:已制定压降计划

未通过审核/撤材料

某创业板申报公司

石油萘

高环境风险

非主要产品,收入占比未超1.3%
基本情况:交易所问询阶段被否,被否原因不涉及双高
回复思路:
1、已制定完备的环保及应急预案制度;
2、非发行人主要产品,销售收入占比极低;
3、已制定压降计划。

某创业板申报公司

丙烯酰胺

高环境风险 

收入占比45%以上

基本情况:交易所问询阶段未涉及双高问题;
证监会不予注册的理由为:你公司核心产品、募投项目、主要原材料均涉及高污染、高环境风险产品且无法提出有效的压降方案;信息披露存在严重错误
某创业板申报公司

油墨

高环境风险
非主要产品,收入占比3%左右
基本情况:交易所问询阶段撤材料
回复思路:已制定压降计划

资产重组

某主板公司

高污染

主要产品,收入占比95%以上
回复思路:
省工业和信息化厅出具答复意见,明确国家未对铜行业制定压降计划

非公开

发行

某中小板公司

碳酸锂

高污染

-

回复思路:
1、产品所属产业链符合国家政策方向;
2、产线生产工艺与设备先进,作为主要能源的原料属于国内先进清洁生产水平;
3、产线采取了有效的污染防治与综合利用措施,产生的废气、废水较少,远低于公家有关排放标准限值,固体废物也得到综合利用或合规处置;
4、已取得当地环境主管部门出具的环评批复及《证明函》,相关排放符合化环保法律法规的规定,不会对周边环境造成重大污染。

某中小板公司

溶剂型氯丁橡胶胶粘剂

高污染、高环境风险

募投项目

回复思路:
1、制定了严密的环境风险防范措施及应急管理制度,近一年未发生特大突发环境事件及因环境违法行为受到重大处罚;
2、募投项目取得了环保主管部门的环评批复;
3、满足国家或地方污染物排放标准;
募投项目清洁生产工艺达到行业先进水平。

笔者注意到,几乎所有针对“双高”产品的问询中,均提到了“压降计划”,也有拟上市公司因“未能制定压降方案”而未能完成注册审核。而就此问题被问询的拟上市公司中,除“双高”产品占企业营业收入比重极低的少数情况外,其他企业均采取了制定压降计划或进行产品转化的解决措施。


对于企业来说,在合法经营的前提下,对某一产品进行产量压降或产品转化首先应基于对市场情况的商业判断,IPO审核过程中出现几乎清一色的压降计划,是否师出有名?其合法性、合理性和必要性如何论证?在相关案例的反馈回复中,未能找到中介机构对上述问题的充分论证,带着疑问,笔者对压降计划的出处进行了探究。

三、降压计划出自何处?

历版《名录》的发布前言或发布机关对《名录》的公开介绍中,均有对《名录》制定背景、总体要求和基本原则的描述。笔者浏览了网络上能够找到原文的7版《名录》前言及公开介绍,对其中的重点内容摘录如下:


版本

重点内容

2008

1、“高污染”产品是指在生产过程中污染严重、难以治理的产品;“高环境风险”产品是指在生产、运贮过程中易发生污染事故、危害环境和人体健康的产品。
2、名录的发布,将为绿色贸易、绿色税收等一系列环境经济政策的实施提供具体的可操作对象。

2012

环保部有关负责人表示,编制环境保护综合名录,就是要通过对产品、工艺、设备进行深入分析、科学论证,来反映其对环境的影响,通过有差别化的政策,将资源稀缺程度和生态价值内化为企业内部成本,强化企业的生态环境责任。同时通过建议国家有关部门采取差别化的经济政策和市场监管政策,遏制双高产品的生产、消费和出口鼓励企业采用环境友好工艺,逐步降低重污染工艺的权重,并加大环境保护专用设备投资,达到以环境保护倒逼技术升级、优化经济结构的目的。

2013

一是为国家相关经济政策制定提供环保依据。目前,综合名录已经在国家有关部门制定和调整相关产业、税收、贸易、金融等经济政策,以及安全生产监管政策中得到了广泛运用。
通过双高产品、重污染工艺等方面的负面清单,形成明确的基于环保要求的市场导向,推动企业主动减少双高产品生产、出口,淘汰以重污染工艺为主体的落后产能同时,兼顾现阶段应适当激励发展的部分环境友好工艺、环境保护重点设备,通过奖优惩劣,促进企业转型升级,实现企业的绿色发展。

2014

环保部门将推动和配合国家有关部门制定经济政策和市场监管政策,充分反映并提高双高产品的环境损害成本,以有力的市场价格信号,抑制双高产品的生产和使用,乃至推动这些产品有序退出市场。

环境保护部制定双高产品名录,旨在引导社会和企业将环保要求融入投资和生产环节的市场决策,限制对双高产品的投资和生产,加快绿色转型,推进绿色投资和绿色生产。

2015

一是将涉重金属的高污染的电池、挥发性有机污染物含量较高的涂料产品纳入消费税征收范围;二是对“双高”产品不予综合利用增值税优惠、不予调高出口退税,目前已有400余种“双高”产品被取消出口退税、禁止加工贸易;三是推动金融机构按照风险可控、商业可持续原则,严格对生产“双高”产品企业的授信管理;四是推动企业实施绿色采购,引导企业避免采购“双高”产品;五是结合推进生活方式绿色化,引导企业和公众减少对高污染、高环境风险产品的使用。这些政策措施都有利于充分体现双高产品生产和消费过程中的环境损害成本,利用市场机制遏制其生产、使用和出口。

2017

为了服务于市场主体,综合名录一方面清晰地为企业指明国家限制的双高产品、污染工艺,另一方面又为企业指明能够有效减少污染物排放、助力生态环境质量改善的环境保护专用设备。在绿色税收、绿色贸易、绿色信贷等相关经济政策的引导下,企业应当更加积极主动地履行环保主体责任,减少甚至避免对双高产品的采购、生产及使用,加大对环保专用设备等方面的环保投资力度,通过减少污染物排放,降低自身环境违法风险。

2021

贯彻习近平生态文明思想,深入打好污染防治攻坚战,坚持新发展理念,坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展,进一步完善双高产品名录,提出除外工艺与污染防治设备,推动在财税、贸易等领域应用,引导企业技术升级改造,促进重点行业企业绿色转型发展

一是坚持问题导向,服务环境治理。重点关注石化、有色、轻工等行业,选择具有污染排放总量大、毒性强、风险高且产能过剩,对蓝天、碧水、净土保卫战重点任务有直接促进作用的产品。
三是坚持预防优先,降低环境风险。选择生产过程中多次发生环境污染事故、发生过重大环境污染事故,使用易燃、易爆、高毒、高腐蚀性原料,以及含有或生产过程中排放六价铬、氰化物等有毒有害物质的产品,引导企业减少生产和使用高环境风险产品,优先使用替代产品。


从上表可以看出,自2012年版《名录》起,对《名录》的官方解读中开始出现“遏制”“抑制”“限制”“避免”“减少”等具有较强倾向性的用词,但政策文件中并未明确提出过强制性的压降要求,而是侧重于通过取消对《名录》产品的增值税税收优惠、出口退税政策、金融机构严格对生产“双高”产品企业的授信管理等一系列经济政策和市场监管政策,引导、倒逼企业主动进行技术升级、绿色转型,减少对“双高”产品的生产和使用。


除此之外,笔者亦未在其他政策文件中发现明确针对“双高”产品的强制性压降要求。同时,结合相关反馈问询的出现时间,在2020年下半年之前,反馈问询中也未出现针对“双高”产品的压降要求。综上笔者认为,上述政策中的倾向性用词不是压降要求的原始出处,且现行法律法规、政策性文件中也不存在针对“双高”产品的强制性压降要求。

四、“双高”与“两高”之分

研究过程中,笔者注意到,“双高”问题常与“两高”(高耗能、高排放)问题同时出现。


何为“两高”?

2021年5月,生态环境部发布“环环评〔2021〕45号”《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》(以下简称《指导意见》),《指导意见》对“两高”行业进行了认定,将“两高”行业暂按煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材等六个行业类别进行分类,并授权由省级生态环境部门统筹调度行政区域内“两高”项目情况。


此后,各省级发改部门、工信部门、生态环境部门纷纷出台省内针对“两高”行业及“两高”项目的管理细则,以山东省和广东省为例。


山东省“两高”政策概况

2021年1月23日山东省发展和改革委员会发布《关于迅速开展“两高一资”项目核查的通知》;2021年6月19日山东省发展和改革委员会等九部门联合发布《山东省“两高”项目管理目录》;2021年6月22日山东省人民政府办公厅发布《关于加强“两高”项目管理的通知》;2021年9月30日山东省人民政府办公厅发布《关于印发坚决遏制“两⾼”项⽬盲⽬发展的若⼲措施的通知》,2022年3月31日山东省发展和改革委员会等九部门联合发布《关于“两高”项目管理有关事项的通知》及《山东省“两高”项目管理目录(2022年版)》。根据文件要求,各级政府部门应于2021年底前完成辖区内“两高”项目摸排工作,并按“合规项目类”“完善手续类”“改造提升类”“关停退出类”进行分类处置,建立“两高”项目三张清单,不在清单内的“两高”项目不得继续实施,对于新建“两高”项目严格执行五个“减量替代”政策等。


广东省“两高”政策概况

2021年9月24日,广东省发展改革委发布《广东省坚决遏制“两高”项目盲目发展的实施方案》及《新建“两高”项目管理工作指引》。根据文件要求,各级节能主管部门、生态环境部门要建立在建、拟建和存量“两高”项目管理台账。对于在建“两高”项目,依法依规进行分类处置;对于拟建“两高”项目,在建设区域、产业规模、节能审查和环评审批等环节严格把关,落实减量替代政策;对于存量“两高”项目,推动其节能减排改造升级,加快淘汰其落后产能,严格节能和生态环境监督执法,做好其节能减排监测管理。


事实上,“两高”行业的政策要求与“碳达峰”、“碳中和”的提出密不可分。2020年9月,中国政府在第七十五届联合国大会上提出碳达峰、碳中和目标。2020年10月,十九届五中全会上对低碳绿色发展进行了重点阐述,国务院后续陆续发布碳达峰、碳中和相关政策。其中涉及“两高”行业产能调整的相关内容摘录如下:


政策名称

发布时间

主要内容

《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》

2021

10

推动产业结构优化升级。开展钢铁、煤炭去产能回头看,巩固去产能成果。

坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展。新建、扩建钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等高耗能高排放项目严格落实产能等量或减量置换,出台煤电、石化、煤化工等产能控制政策。

加快煤炭减量步伐,十四五时期严控煤炭消费增长,十五五时期逐步减少。

2030年前碳达峰行动方案》

2021

10

坚决遏制两高项目盲目发展。采取强有力措施,对两高项目实行清单管理、分类处置、动态监控。全面排查在建项目,对能效水平低于本行业能耗限额准入值的,按有关规定停工整改,推动能效水平应提尽提,力争全面达到国内乃至国际先进水平。

科学评估拟建项目,对产能已饱和的行业,按照减量替代原则压减产能;对产能尚未饱和的行业,按照国家布局和审批备案等要求,对标国际先进水平提高准入门槛;对能耗量较大的新兴产业,支持引导企业应用绿色低碳技术,提高能效水平。

深入挖潜存量项目,加快淘汰落后产能,通过改造升级挖掘节能减排潜力。强化常态化监管,坚决拿下不符合要求的两高项目。


上述政策文件及《指导意见》均明确提出“坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展”,从各省大刀阔斧的整顿措施也可以看出,“两高”项目的建设准入门槛大幅提高,落后产能免不了被淘汰、被减量替代压减产能的命运,那么“双高”产品的压降要求是否与“两高”行业的整顿有关呢?带着这样的猜测,笔者对IPO审核中涉及“两高”的反馈问题进行了检索。


经检索案例,证监会/交易所自2021年以来,在反馈问题中开始集中关注发行人是否属于“两高”行业、“两高”企业,募投项目是否属于“两高”项目。反馈问题中的关注要点列示如下:


Ø是否属于高耗能、高排放行业,是否符合国家产业政策,是否纳入相应产业规划布局,是否属于限制类、淘汰类产业,是否属于落后产能;

Ø是否满足能源消费双控要求,是否取得节能审查意见,主要能源资源消耗情况以及是否符合当地节能主管部门的监管要求;

Ø募投项目是否涉及新建自备燃煤电厂,如是,是否符合相关规定的要求;

Ø是否符合环境影响评价文件要求,是否落实污染物总量削减替代要求;募投项目是否属于高耗能高排放项目,是否获得环境影响评价批复;是否需履行主管部门审批、核准、备案等程序及履行情况;

Ø是否存在大气污染防治重点区域内的耗煤项目,如是,是否履行应履行的煤炭等量或减量替代要求;

Ø是否位于高污染燃料禁燃区内,如是,是否燃用高污染燃料,是否已完成整改,是否受到行政处罚,是否构成重大违法行为;

Ø是否未取得排污许可证或者超范围排放污染物;

Ø是否属于高污染、高环境风险产品,如是,说明收入比例;并明确未来压降计划;

Ø涉及环境污染的具体环节、主要污染物名称及排放量、主要处理设施及处理能力,治理设施的技术或工艺先进性、是否正常运行、达到的节能减排处理效果以及是否符合要求、处理效果监测记录是否妥善保存;报告期内环保投资和费用成本支出情况,是否与处理的污染相匹配;募投项目所采取的环保措施及相应的资金来源和金额;公司的日常排污监测是否达标和环保部门现场检查情况;

Ø最近36个月是否受到环保领域行政处罚,是否构成重大违法行为。是否发生过环保事故或重大群体性的环保事件,是否存在环保情况的负面媒体报道。


从反馈问题来看,“两高”与“双高”的问询内容并不相同,且“双高”问题有时会以“两高”问题的子问题形式出现。


从回复思路上看,对于“两高”问题,通常发行人会从以下几大方面进行论证:1、发行人是否属于“两高”行业;2、发行人不属于“两高”企业;3、已建、在建、拟建项目不属于“两高”项目;4、发行人主营业务符合国家准入条件。一个有趣的现象是,不少中介机构在论述企业不属于“两高”范畴时,引用的却是与“双高”相关的政策文件,由此也可以看出,审核实践中对于“两高”与“双高”的区分存在一定的混淆情况。


综合相关政策文件,碳达峰、碳中和的关注重点为能源消费结构,目的是降低二氧化碳排放量,相关政策文件中压减产能的措施具体指向“两高”项目。


“两高”与“双高”出处不同,其内涵和外延虽然可能在具体项目上有重合,但整体是两个完全不同的概念。“两高”项目的认定重点是耗能情况和排放情况,IPO审核中对“两高”问题的关注点与碳达峰、碳中和直接相关,而对“双高”问题的关注在逻辑上与碳达峰、碳中和及“两高”并无直接关联。


尽管如此,如前文所述,化工行业反馈问题中集中出现针对“双高”产品压降要求的时间为2020年下半年并持续至今,这一时点与碳达峰、碳中和及“两高”问题的提出时间大致同期。在法律法规及政策文件中无明文规定压降要求的情况下,我们有理由猜测,在国家大力提倡环保的政策背景下,虽然“双高”产品并不直接与碳排放、节能减排等事项挂钩,但依旧引起了发行监管部门的重点关注。

五、关于“双高”问题的思考

从2007年首次发布至今,已有12版《名录》面世,随着现实情况的变化及国家环保政策的调整,《名录》也在与时俱进不断更新换代。不可否认的是,《名录》在财税、贸易等领域的应用,对引导企业技术升级改造,促进重点行业企业绿色转型发展等方面发挥了不可替代的作用。但同时我们也不能忽略,企业的现实经营情况往往是复杂多变的,生产工艺流程的优化、环保设备的更新换代时刻都在发生,这就导致难免会出现《名录》与实际情况脱节的情形。


例如某项目的申请文件显示,其重要产品(报告期最后一年的销售收入占比达到29%)氯化亚砜被《名录》列为高环境风险产品,“根据中国化工环保协会向生态环境部环境规划院出具的《关于建议对环境保护综合名录(2017年版)氯化亚砜条目予以调整的函》,其组织召开了专家论证会,讨论认为,气相二氧化硫连续法工艺制备氯化亚砜是清洁生产工艺,污染排放少,环境风险低,建议国家有关部门在修订《环境保护综合名录》时,将氯化亚砜从名录中删除,或将气相二氧化硫连续法工艺列为除外工艺。2021年5月31日,生态环境部环境规划院出具复函,认为气相二氧化硫连续法工艺制备氯化亚砜属于清洁生产工艺,污染排放的环境风险可控。下一步其在配合生态环境部修订新版本《环境保护综合名录》时,将予以重点研究论证,如符合相应除外工艺条件,将予以调整”。尽管已经得到了生态环境部环境规划院的复函,该项目最终还是制定了氯化亚砜的压降计划,承诺公司20万吨氯化亚砜深加工项目的剩余5万吨氯化亚砜产能不再实施建设,且自承诺出具之日起三年内,将氯化亚砜产品收入占公司主营业务收入的比例降至15%以内。

实践中有类似情况的企业不止上述项目一家。从上述案例我们可以看出,尽管最新版《名录》已纳入了159项产品除外工艺,但除外工艺覆盖面的广度和深度还有较大完善空间,实践中难免有“漏网之鱼”。在《名录》后续更新过程中,或许主管部门可以通过征求意见稿的形式,向社会各界广开言路,给予行业协会、专家学者及相关生产企业充分的与政策制定部门沟通的机会,以形成更加全面、指导性更强的《名录》。此外,目前的《名录》对“双高”产品仅做行业上的划分,这种划分方式较为粗放。高污染、高环境风险是“双高”产品的共性,但具体每类产品在污染级别、风险类别及风险等级上不一而同,现实管理中如采取同一标准对待,难免会存在错杀情形,因此实践亟需更细致、更科学的划分标准。

另一方面,IPO审核过程中对于“双高”问题的处理应从实质出发,对于“双高”产品(特别是“高环境风险”类产品),如企业已通过优化生产工艺、升级环保设备等举措将污染物排放降低至安全水平,实现环境风险可控目标并得到环保主管机关或第三方环境影响评估机构的认可,那么《名录》引导企业绿色转型的目的已经达成,在政策文件并未提出强制性要求的情况下,是否需要再对企业提出强制性的压降要求值得探讨。如果企业的主营产品属于“双高”,大幅的压降意味着企业需在较短时间内开拓新的产品市场,否则主营业务收入和利润都将面临下滑风险,对企业形成较大的经营压力,反而不利于促进企业在清洁生产、转型升级方面的进一步投入。

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