美国联邦巡回上诉法院裁定书分析解读以及中国出口美国市场企业可能的应对措施

作者：周争平 | 2025.09.12

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——CAFC Opinion, Aug. 29, 2025裁定书分析解读以及中国出口美国市场企业可能的应对措施

当地时间8月29日，美国联邦巡回上诉法院裁定，美国总统特朗普实施的大部分全球关税政策非法。上诉法院以7比4的投票结果，维持了此前国际贸易法院的裁决，认定美国《国际紧急经济权力法》（IEEPA）并未明确赋予美国总统加征关税的权力，特朗普援引该法加征关税超越了其职权范围。美国联邦巡回上诉法院目前暂时允许现行关税政策维持至10月14日，以便特朗普政府向最高法院提出上诉。而特朗普政府已于9月3日正式向美国最高法院提出了上诉，要求推翻联邦巡回上诉法院裁定特朗普对多国征收关税违法的判决。虽然美国财长贝森特9月6日表示，他对特朗普政府将在最高法院胜诉“充满信心”，但如果美国最高法院维持裁决判定美国政府的关税措施违法，美国财政部将不得不退还约半数已经征收的关税。业内人士普遍认为，最高法院接下来可能会作出在关税政策领域，具有历史里程碑式的裁决。而若最高法院最终也裁定特朗普多数关税非法，美国政府未来可能更多地依赖232、301甚或122等行政调查的手段，对特定国别、特定产品的进口施加特别的关税。美国国家经济委员会主任凯文·哈塞特9月6日在电视采访节目中表示，若最高法院未支持特朗普政府，仍存在“其他法律依据”实施关税。他提议可启动“第232条款”调查——该条款目前已被用于实施钢铁和铝关税。

本文仅分析解读裁定书的内容，几个核心的要点与结论分析解读如下：

1. 关于IEEPA授权的范围

联邦巡回法院多数意见（7:4）认为，《国际紧急经济权力法》（IEEPA）中“调控进口”（regulate importation）的用语不包括征收关税。总统在IEEPA下实施普遍关税，超越了国会授予的权限。

“We agree with the Court of International Trade that the IEEPA’s authorization to ‘regulate’ the importation of goods does not encompass the imposition of duties or tariffs as implemented by the challenged Executive Orders.” [CAFC Opinion, Aug. 29, 2025, p. 12]

特别解释“regulate”一词未明确含授权征税或征关税之意，IEEPA文本中未提及“duties”或“tax”，而其他国会明确授权总统征税的法律皆使用清晰术语；所以，IEEPA不授予关税权。

“We agree with the Court of International Trade that the IEEPA’s authorization to ‘regulate’ the importation of goods does not encompass the imposition of duties or tariffs as implemented by the challenged Executive Orders. The term ‘regulate’ does not, without more, confer taxing authority, and Congress has elsewhere employed clear terms such as ‘duties’ or ‘taxes’ when it intends to delegate tariff-imposing power.” [CAFC Opinion, Aug. 29, 2025, p.12]

2. 关于重大问题原则与非授权立法

法院附加意见指出，此类涉及全球多数贸易国、几乎所有商品、且无限期的关税措施，构成“重大问题”。在此类重大政策领域，如无国会“明确授权”，行政机关不得单方行使。若勉强推衍IEEPA包含征税权，将触发非授权立法问题。

“Because the challenged measures are of vast economic and political significance, we require clear congressional authorization. Absent such clarity, reliance on IEEPA would raise serious nondelegation concerns.” [CAFC Additional Views, Aug. 29, 2025, p. 33]

3. 救济问题：全国性禁令被撤销

联邦巡回法院撤销国际贸易法院对全美的普遍永久禁令，认为救济应当仅限于案件当事人，并依照最高法院新近判例对“全国性禁令”加以限制。

“We vacate the nationwide injunction issued by the CIT. Relief must be tailored to the parties before the court, consistent with the Supreme Court’s recent directive in Trump v. CASA, Inc.” [CAFC Opinion, Aug. 29, 2025, p. 45]

4. 关于一审裁判的补充说明

CIT强调，行政令（如EO 14257）对“所有国家的全部商品”普遍加征10%关税，并对特定57国额外加码至11–50%。此类措施缺乏“合理对应”的紧急威胁基础，表明其本质为“普遍性税收措施”，而非紧急管制。

“Executive Order 14257, by imposing a 10 percent ad valorem duty on all imports and escalating to 11–50 percent for fifty-seven countries, cannot be justified as a proportionate response to a particular emergency. It is in substance a generalized revenue measure.” [CIT Slip Op. 25-66, May 28, 2025, p. 18]

上述审批原则重要依据还是三权分立的体现，国会拥有宪法明确的关税立法权；总统不得以紧急权代替国会立法财权；法院通过审查行政行为合法性实现制衡。

“Tariffs are quintessentially a legislative power. The Constitution assigns duties to Congress, and courts retain authority to police executive overreach under the guise of emergency powers.” [CAFC Opinion, Aug. 29, 2025]

二、诉讼时间线的理解与分析

对于本案几个要点时刻，非常关键，详细分析与解读如下：

2024年中

多家进口企业（包括葡萄酒、食品及消费品公司）及若干州政府（如俄勒冈州）向美国国际贸易法院（CIT）提起诉讼，主张特朗普总统依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）实施的全球性关税越权。

2024年10月

原告方提交动议，申请对相关行政令实施初步禁令，理由是关税措施已造成直接经济损失，且缺乏明确法律授权。

2025年1月

CIT举行合议庭口头辩论，焦点集中在IEEPA的用语解释（“regulate importation”是否包括征收关税）以及总统紧急权的范围。

2025年5月28日

CIT一审判决（Slip Op. 25-66）：认定IEEPA并未授予总统加征关税的权限；宣布数项关税行政令（包括EO 14257等）违法；发布全国性永久禁令，禁止继续征收相关关税。

2025年6月

美国政府（被告）向联邦巡回上诉法院（Federal Circuit）提起上诉，并申请中止CIT禁令的执行。

2025年7月

联邦巡回批准暂缓执行CIT判决，允许关税政策在上诉期间继续实施。

2025年8月5日

联邦巡回全庭（en banc）举行口头辩论，集中讨论三大问题：IEEPA是否可被解释为授权征收普遍性关税；若解释为可授权，是否触发“重大问题原则”；CIT发布全国性禁令是否越权。

2025年8月29日

联邦巡回判决（7:4，多数意见）：维持CIT关于IEEPA不授权征收关税的实质判断；撤销CIT的全国性禁令，要求救济限于案件当事人；决定暂缓发出判决授权文书（mandate）至10月14日，以便政府向最高法院申请复审。

2025年9月3日

特朗普政府向美国最高法院正式提交调卷请愿书（petition for certiorari），请求审查并推翻联邦巡回判决。

2025年9月7日

美国财政部长贝森特公开表示，若最高法院维持判决，财政部将不得不退还约半数已征收的关税，承认财政影响“巨大”。

2025年10月14日（关键节点）

联邦巡回暂缓执行期满。若最高法院决定受理案件（grant certiorari），相关关税措施将继续维持至最高法院作出终审判决；若最高法院拒绝受理，则联邦巡回的判决立即生效，相关关税须予以废止，并启动退款程序。

三、对中国出口美国企业的影响与合规应对

鉴于联邦巡回法院已明确否定总统基于IEEPA单方征收普遍性关税的合法性，但同时亦承认政府仍可依赖《贸易扩展法》第232条（国家安全调查）、《贸易法》第301条（应对不公平贸易行为）、以及《贸易法》第122条（临时紧急措施）等既有法律路径实施特定领域和特定国别的关税措施，中国出口美国企业应当从合规与风险控制的角度进行系统部署。

首先，在短期内，应充分利用现行救济机制，针对已缴纳的关税及时提出海关protest或refund申请，以确保在法律规定的期限内争取退税权利。这不仅关乎企业现金流回笼，更关系到未来类似关税政策反复调整时企业的申诉基础。

其次，在中期与长期合规规划中，企业应当建立动态风险监测机制，重点关注美国政府是否会借助232或301条款对特定产业链施加针对性关税。例如，钢铁、铝材、汽车零部件、电子及高新技术产品等领域历来是美国贸易政策的重点关注对象，中国企业在上述行业中的出口安排应当纳入定期风险评估，并对潜在政策变化制定应急预案。

第三，企业在合同安排方面需强化条款设计，明确关税变化所带来的额外成本由买方、卖方或双方如何分担。通过增加“关税转嫁条款”（Tariff Pass-Through Clause）、“不可抗力及政策变动条款”以及相应的价格调整机制，可在最大程度上分散贸易政策波动带来的法律与财务风险。

第四，从经营策略的角度，中国出口企业不宜过度依赖单一市场，应当通过多元化供应链和市场布局来降低单边政策对整体经营的冲击。企业可考虑在东南亚、拉美等地建立生产基地或分销渠道，借此形成“多元出口+多地生产”的格局，从而在面对美国政策不确定性时保持竞争优势。

最后，鉴于美国关税政策的法律争议性与高度不确定性，中国企业应当建立常态化的法律合规机制，委聘具备跨境经验的中美律师团队，跟进最高法院及后续下级法院对关税退还、禁令范围、以及行政调查的新进展，并在必要时积极参与相关行业协会的政策倡导，以通过集体行动争取更有利的制度环境。

四、对中国出口美国企业的启示

本案标志着美国司法体系首次在关税政策领域明确适用“重大问题原则”与“非授权立法原则”，对总统在财政与贸易政策上的紧急权力予以实质性限制。这一判决不仅强化了三权分立原则在税收与对外经济政策中的适用边界，也揭示了未来美国最高法院可能确立的宪法性先例。

对中国出口美国企业而言，该案既蕴含机遇，亦伴随风险。若最高法院维持联邦巡回裁决，企业可能受益于关税返还和成本下降，从而短期提升出口竞争力。然而，美国政府极有可能迅速转向其他法律依据实施新的贸易壁垒。换言之，即便IEEPA路径被封堵，232条款、301条款等工具仍然存在，且其适用范围更具针对性，对部分产业的冲击可能更为直接和集中。

因此，中国企业在把握当前司法进展所带来的政策空间的同时，更应保持高度谨慎与前瞻性，完善自身合规体系，提前预设多元化出口与生产布局，强化合同风险转嫁机制，并建立与专业律师及行业机构的常态化沟通渠道。只有通过系统化、制度化的合规与战略安排，企业方能在不确定的国际贸易环境中稳健经营，并在潜在政策波动中保持相对稳定的市场地位。