银行间市场债券违约法律适用演变

作者：刘军 王晓儒 | 2021.01.22

我国债券市场的违约始于2014年的“超日债”违约，而随着资管新规下刚兑打破，债券违约事件逐年俱增。2020年前三季度，我国债券市场新增20家违约发行人，共涉及到期违约债券67期，到期违约金额约751.02亿元，到期违约金额较2019年前三季度（643.82亿元）增加16.67%。新增违约发行人仍以民营企业为主，部分国有企业信用风险也已经开始暴露，新增违约发行人涉及引起广议的泰禾、重庆力帆、康美制药、华晨等公司。与此同时，债券违约的司法处置机制也在不断健全完善。而“两个市场”法律适用逐步统一的演进发展，为银行间市场债券持有人司法救济提供了更趋完备的规范依据。

一银行间市场债券违约不能当然适用《证券法》及相关司法解释阶段

由于历史原因，我国债券市场监管存在分割现象，不同的债券品种在不同的债券市场发行和流通，形成了“两个市场、多头监管”局面。“两个市场”指的是银行间债券市场和交易所债券市场。“多头”包括了央行（不限于中国银行间市场交易商协会实行自律性监管）、证监会、财政部、发改委等。前述因素，导致不同债券产品法律适用的差异。

 银行间债券市场金融债券、非金融企业债务融资工具等品种的发行、交易、登记、托管、结算等，由人民银行及其指定机构依照《中国人民银行法》等制定的现行有关规定管理。根据《证券法》第二条第一款“股票、公司债券、存托凭证和国务院依法认定的其他证券的发行和交易，适用本法。”以及第七条第一款“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。”银行间债券市场是否适用《证券法》，在司法实务领域存在较大分歧。 

最高人民法院《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》（以下简称《若干规定》）系最高人民法院为正确审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件而颁布的司法解释，其第三条“因下列交易发生的民事诉讼，不适用本规定：……（二）在国家批准设立的证券市场上通过协议转让方式进行的交易。”使得银行间债券市场适用该司法解释亦存在重大障碍。 

因此，在较长一段时期，银行间债券市场违约债的相关审判实务中，均存在不能当然适用《证券法》及相关司法解释之法秩序不统一情形。

二公司信用类债券（公司债券、企业债券、非金融企业债务融资工具）统一法律适用逐步演进阶段

1、《关于进一步加强债券市场执法工作的意见》建立统一的债券市场执法机制 

2012年2月份，国务院决定成立央行牵头，发改委、证监会参加的公司信用类债券部际协调机制。2016年9月份，时任中国人民银行行长的周小川明确表示，要发挥公司信用类债券部际协调机制作用，形成集中统一、监管有效的债券市场执法机制。2017年11月份，国务院金融稳定发展委员会成立，旨在强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，强化金融监管部门监管职责，发挥各监管部门合力。 

直至2018年11月23日，中国人民银行、证监会、发展改革委终联合发布《关于进一步加强债券市场执法工作的意见》（以下简称《意见》），以强化债市监管执法，加强协同配合，建立统一的债券市场执法机制。《意见》明确，证监会依法对银行间债券市场、交易所债券市场违法行为开展统一执法工作，对涉及公司债券、企业债券、非金融企业债务融资工具、金融债券等各类债券品种的信息披露违法违规、内幕交易、操纵证券市场以及其他违反《证券法》的行为，依据《证券法》有关规定予以认定和行政处罚。

但该《意见》局限性在于行政执法之外的民事救济领域是否统一到《证券法》的适用中，依然未能明确。因而，在司法实践中，债券持有人会选择绕开《证券法》，直接适用《侵权责任法》追究发行人及中介机构虚假陈述侵权责任。

 2、《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》统一公司债券、企业债券、非金融企业债务融资工具司法裁判尺度 

《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》（以下简称《会议纪要》）是我国第一部审理债券纠纷案件的系统性司法文件，主要针对三类债券的发行和交易活动所引发的三类民商事纠纷案件的审理问题统一裁判尺度。三类债券是指公司债券、企业债券、非金融企业债务融资工具，三类纠纷案件是指债券违约纠纷案件、欺诈发行和虚假陈述纠纷案件以及发行人破产案件。

《会议纪要》的发布在一定程度上统一了“两种市场”司法裁判尺度，但由于立法层面的保留，不少问题仍有待解读。

（1）“适用相同的法律标准”是否代表着银行间市场债券当然适用《证券法》及相关司法解释？ 

《会议纪要》第2条强调：“对具有还本付息这一共同属性的公司债券、企业债券、非金融企业债务融资工具适用相同的法律标准。”但从其后的责任认定、赔偿范围等方面去看，银行间市场债券同交易所市场债券仍存在着由其本质带来的差异。因而可见，立法者采取适用“相同的法律标准”这一表述，而未直接表述为“统一适用《证券法》及相关规定、司法解释”，这种有意而为之的概括性词汇也必然引发之后诉讼过程中对于具体法律适用的争论。

（2）“将责任承担与过错程度相结合”是否代表着银行间市场债券承销商非同发行人承担连带赔偿？

《会议纪要》（意见稿）第26条发行人与其他责任主体的连带责任规定：“发行人的控股股东、实际控制人、发行人的董事、监事、高级管理人员或者履行同等职责的人员、债券承销机构以及其他债券服务机构，对其制作、出具的信息披露文件中存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，足以影响投资人对发行人偿债能力判断的，应当与发行人共同对债券持有人、债券投资者的损失承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。”而《会议纪要》正式稿第27条则将“债券承销机构以及其他债券服务机构”删除，因此，引起承销商在证券虚假陈述责任纠纷之诉中是否同发行人承担连带责任的争议。而在“五洋债”案件中法院虽确立承销商同发行人承担连带赔偿责任，但是其确立的律所及会计师事务所的“比例连带责任”才是对于“将责任承担与过错程度相结合”的回应。 

3、《公司信用类债券信息披露管理办法》统一公司信用类债券信息披露制度

2020年12月25日，中国人民银行、国家发展改革委、中国证监会联合制定的《公司信用类债券信息披露管理办法》（以下简称《管理办法》），对债券的信息披露制度、法律责任等作出规定。《管理办法》第二条定义“公司信用类债券”概念，明确“企业债券、公司债券以及银行间债券市场非金融企业债务融资工具的发行及存续期信息披露适用本办法。”从而，进一步弥补了《会议纪要》过于原则、概况问题。 

更为重要的是《管理办法》第39、40条直接复制新《证券法》第85、163条，规定债券承销机构及证券中介服务机构应与发行人就虚假陈述造成的损失承担连带赔偿责任，改变了《会议纪要》“将责任承担与过错程度相结合”责任规则。此种情况下，“五洋债”案件所确立的“比例连带责任”司法观点在《管理办法》实施后，会受到一定程度的挑战。

三小结

综上所述，公司信用类债（公司债券、企业债券、非金融企业债务融资工具）统一法律适用，似乎朝着越来越向着严格明确金融市场主体责任，保护债券持有人、投资人利益角度发展，但因当前司法实践中确定承销商等中介机构案例尚少，法律规定如何应用于司法实践仍存在较大博弈及想象空间。