野生动物保护法的立法原则

作者：张良 杨荣宽 | 2021.01.05

 全国人大常委会已于2020年2月10日正式启动了《野生动物保护法》的修订工作，且已列入2021年立法计划。同时2020年2月24日，全国人大常委会第十六次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》），从全面禁止食用野生动物、加强非食用性野生动物管理、严格禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习等方面，提出了较《野生动物保护法》更为严格的要求。

法不仅是生活之需，而且也是一种精神；法律学术，不仅是一门手艺，而且也是一种陶冶价值。[1]环境法学与传统法学在世界图景、价值趋向和思维方式等方面存在诸多差异，环境法无法通过简单套用传统法学范畴而轻易纳入传统法学研究范式，环境法在兴起之初就无法在传统法学范畴和话语体系下得到妥善安置，而成为被传统法学所放逐的边缘。[2]进而人域法属性的《野生动物保护法》无以调整种际冲突关系。碎片化的野生动物保护法律制度不符合生态整体性维护的要求。欲想实现生态整体性维护和持续稳定的种际和谐关系，法律调整手段也应当体现出系统性的特征与功能[3]。

一野生动物保护法的立法原则

我国《野生动物保护法》于1988年11月通过，历经 2004年8月第一次修正、2009年8月第二次修正、2018年10月第三次修正。《陆生野生动物保护实施条例》于1992年2月国务院批准发布，2011年1月第一次修订，2016年2月第二次修订。《动物保护法》的立法原则在于“为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设。国家对野生动物实行保护优先、规范利用、严格监管的原则，鼓励开展野生动物科学研究，培育公民保护野生动物的意识，促进人与自然和谐发展。”但受保护野生动物的范围仅限于“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。”[4]据统计，国家重点保护野生动物名录所列约420种，其中脊椎动物约394种，而我国仅脊椎动物就约有6597种，保护物种仅占其5.97%，如不包括鱼类，哺乳类、鸟类、爬行类、两栖类，国家重点保护野生动物所占比例约占14.5%，保护范围明显过小[5]。

同时，《野生动物保护法》具体条款体现出较强的野生动物“资源性”，如第3条和第26条中直接使用“野生动物资源”一词，《陆生野生动物保护实施条例》更是将适用范围直接限定为“依法受保护的珍贵、濒危、有益的和有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物”，表现出明显的“野生动物资源性”。该法第7条将国务院林业草原主管部门而非生态与环境部门作为全国陆生野生动物保护工作的主管部门，也反映出资源保护而非生态与环境保护理念下的野生动物保护倾向。这种“资源性”实质是一种“社会经济价值论”，是“传统人类中心主义”的体现，其潜在出发点为：“为了利用而保护”，“保护的目的在于更好地利用”。[6] 

社会经济价值论的本质是人类中心主义，其正是造成环境问题的文化根源；在对待环境问题上，应当以“非人类中心主义”观念取代“人类中心主义”观念，人与自然应和谐共存，人类应当停止对自然的掠夺和侵略。“人类中心主义伦理观是生态危机的价值根源。伴随着从人类中心论到生态中心论的伦理变革，人类道德共同体和权利主体的范围从人扩展至非人类存在物。这种生态伦理观的转变为当代生态法学提供了伦理学基础。”[7]

与传统人域冲突有着本质差异的种际冲突完全超越了人与人的关系范畴，体现为更为复杂的人与自然及地球生命共同体之间的关系状态，这也就决定了种际冲突解决的认识论前提不再是人类的主导性和建构性，而是人与自然或其他生命共同体之间的“共在”关系。在“共在”关系中，人类的行动取决于自然生态系统的完整性要求和地球生命共同体之间的互惠关系。相比之下，人类凭借自己的行动和愿望建构冲突解决方法的努力和愿望只能是一种致命的自负。也即，惟按照自然生态系统的完整性和地球生命共同体之间的互惠关系来创建种际冲突的解决方法，种际和谐的状态才能够实现，而人类欲想通过自身的主体性建构来解决种际冲突的任何努力必将是徒劳的。传统野生动物的法律保护路径，包括对《野生动物保护法》及相关立法的补充和完善或许在某一风险点上起到缓解域际冲突的作用，但因立法定位、规范目的和路径上惯性的“主客二分”思维，同时又缺乏基于共在关系的生命共同体思维，因此本质上无助于生态整体性维护、生态增益机能的增进等种际和谐价值目标的实现。[8]

法律是一种社会控制的重要手段，法律秩序乃是“一种专门化的社会控制方式”、“社会工程的一项任务或一系列任务”。[9]我国野生动物的规制，依动物类型和规制环节的不同，被分割给林业、渔业、农业、公安、环保、市场监管等多个部门分别负责，呈现出多头规制的局面。而上述部门在职责划分上多有重叠或疏漏之处，协调机制不健全，在信息共享上也存在障碍，执法过程中往往从本部门的视角出发，难以进行统一的领导和协调。[10]对野生动物的保护，再次涉及到行政规制方式的转变问题。行政管制往往意味着强加的过程，而囿于管制主体本身的局限，法律日益基于人类善性与文明价值来完成环境保护的公共任务。这些价值和方法通过责任信号刺激行为人的动机，而不是通过明确的环境控制标准和方法条款来约束人们的行为。这些工具包括可交易许可证制度、排污收费制度和押金返还制度等。[11]

二关于《决定》

《决定》全面禁止食用国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物，以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。[12]聚焦于滥食野生动物的突出问题，为各级执法、司法机关严厉打击非法交易、食用野生动物等行为提供了有力的法律依据，全面禁止食用野生动物，就需要坚决斩断非法野生动物交易的利益链条，对违法猎捕、交易、运输野生动物的行为进行严厉打击，规定更加严格的法律责任予以有力惩治。凡野生动物保护法和其他有关法律明确禁止猎捕、交易、运输野生动物的，必须严格禁止；全面禁止以食用为目的的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。在加强从捕、运、买、卖到食全链条管控的同时，亦明确要求加强对非食用性利用野生动物活动的管理，有关主管部门依法实行严格审批和检疫检验，保证对于人工繁育、人工饲养的陆生野生动物，按照非食用性予以合法利用，实现科研、维护生态等目的，防止非食用性利用野生动物进入食用领域，切实杜绝公共卫生安全风险。[13]

《决定》强调“全面禁止”、重在“全面”，而《野生动物保护法》奉行“分类分级保护原则”、重在“区分”，两个原则产生了明显的紧张关系。分类分级保护，是《野生动物保护法》的基本原则。该法第2条第2款、第10条明确规定了这一原则，整部法律围绕着它层层展开，形成了一个野生动物保护规范体系。简单来说，野生动物越珍贵、越濒危，越具有重要生态、科学、社会价值，则保护等级越高，违法行为的法律责任越严厉。现行《野生动物保护法》是一部“有限”的法律。一是种类有限。虽然大部分野生动物都已经列入各种名录、得到法律保护，但还有数百种野生动物不受保护。二是种群有限。虽然野外种群受保护，但人工种群不受保护。三是保护力度有限。虽然针对特定种类野生动物强化保护，但对于其他野生动物则逐层降低保护力度。四是环节有限。例如，虽然第30条、第49条仅针对生产、经营、购买等环节的违法行为规定了法律责任，但没有覆盖终端的食用环节。《决定》根本立法原则在于：为了有效防范重大公共卫生风险，保障人民生命健康和公共卫生。《野生动物保护法》修订之即，应着眼于重构人与野生动物的法律关系，拉开人与野生动物的安全距离，纵使作出最为严格的全面性禁止决定，亦符合比例原则的要求，能获得宪法的坚定支持。[14]

2020年12月26日，全国人民代表大会常务委员会颁布的《长江保护法》第42条规定：“国务院农业农村主管部门和长江流域县级以上地方人民政府应当制定长江流域珍贵、濒危水生野生动植物保护计划，对长江流域珍贵、濒危水生野生动植物实行重点保护。国家鼓励有条件的单位开展对长江流域江豚、白鱀豚、白鲟、中华鲟、长江鲟、鯮、鲥、四川白甲鱼、川陕哲罗鲑、胭脂鱼、鳤、圆口铜鱼、多鳞白甲鱼、华鲮、鲈鲤和葛仙米、弧形藻、眼子菜、水菜花等水生野生动植物生境特征和种群动态的研究，建设人工繁育和科普教育基地，组织开展水生生物救护。禁止在长江流域开放水域养殖、投放外来物种或者其他非本地物种种质资源。”该规定突出了“保护和救护”。《刑法修正案（十一）》（2020年12月26日通过）第41条，在《刑法》第341条中增加一款作为第三款：“违反野生动物保护管理法规，以食用为目的非法猎捕、收购、运输、出售第一款规定以外的在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物，情节严重的，依照前款的规定处罚。”该条修正，亦与《决定》存在关联和契合。

面对日益严峻的种际冲突，迈向种际和谐的现代环境法理念和制度革新显得更为迫切。其中，最为重要的变革至少包括以生命共同体理念统领环境法的生态化转型、建立不同法域之间的衔接与适用机制以及借由开放性立法体例实现环境法的生态化转型等三个方面。通过这三个方面的变革，一套摈弃自负的人类主导性和建构性思维，进而基于生命共同体共在关系认知的系统性环境法律制度机制将逐渐建立起来，这必将在防范和消解种际冲突中产生显著优于野生动物法律保护路径的规范功能。[15]在相关法律修改之前，先及时明确全面禁止食用野生动物，严厉打击非法野生动物交易。未来在将《决定》的精神吸收到具体规则条款当中时，在强化规制的同时，亦不能进行简单的一刀切处理，妥善处理好野生动物的绝对保护与野生动物的科学保护、公共卫生安全与经济发展等关系。[16]

三野生动物的福利保护范式

所谓“范式”，是由从事某种特定学科的学者在这一学科领域内所达到的共识及其基本观点，是一个学科的共同体在研究准则、概念体系等方面的某些共同约定。[17]人与世界的关系是什么样的——它是人对自身与世界的关系的理解。因为世界图景不同，使人在思考人与世界的关系时就具有了不同的思维方式和价值规范，而世界图景、价值规范、思维方式正是一个科学理论所必备的三重内涵。[18]人的存在不是原子样的绝对独立的个体，个人只有在整体的环境中才可以被理解，人乃“关系性的存在”，为此要超越个人主义；整体主义认为，为他人的利益、为整体的利益（社会、整体、国家）工作，就是为自己工作。[19]

《鸟兽法》是日本野生动物保护法律体系中最核心的一部法律，适用于属于鸟类或哺乳类的野生动物。该法由6章89条加附则组成，确立了对鸟类和兽类野生动物的全面保护与有限利用原则，在全面保护原则下实施分类保护管理制度，并对野生鸟兽的利用进行全链条的精细化严格规制。为实施该法，日本内阁还制定了《鸟兽法施行令》（2002年政令第391号，以下简称为《施行令》），日本环境省制定了《鸟兽法施行规则》（2002年环境省令第28号）。[20]分类保护较之于分级保护，在范式与立法原则上，存在根本不同。

我国《野生动物保护法》在立法目的中虽然言及野生动物保护，但其主要目的是保证人类对野生动物的可持续利用。将保护与合理利用并列在立法目的中显然是不合适的，原因在于：首先，保护的目的不是利用，野生动物保护的核心价值应是维护生态平衡和生物多样性，而资源价值在生态文明的背景下不能提升到核心价值层面。其次，目前野生动物保护面临的最大威胁恰恰来自于人类对其各种合法或非法的利用。第三，“合理利用”的提法本身就难以界定，如在实践中很多人以“保护”之名行“利用”之实。基于此，《野生动物保护法》应该回归“保护野生动物”的初衷和本意上来，为保护野生动物提供法律保障。忽视野生动物的独特生命形式和独特生命价值，大众的潜意识里便形成保护的目的是为了更好地利用的观念，伤害和虐待野生动物的事件便难以得到根除。野生动物保护问题层出不穷的事实也说明此规定的缺陷在现实中存在。保护野生动物的福利，实际上也是保护生态环境和人类社会的公德，鉴于此，有必要将野生动物的福利保护思想纳入立法宗旨中。《野生动物保护法》第2条第2款关于野生动物的定义，将现有的野生动物分为珍贵、濒危野生动物、数量急剧减少的野生动物、受人类影响的野生动物、对维护生态平衡有益的动物、可以驯养繁殖的动物和不可驯养繁殖的动物等种类，也可以生态效益、社会效益和科研价值作为“三有”标准。但在行政管理资源有限的情况下，既要形成全面保护的体系，也要根据事情的轻重缓急，建立一定的优先保护体系，以实现对“珍贵、濒危”等物种的重点和优先保护。因此，在对待立法保护范围问题上，既需要适度扩张，又需要融合现有的优先分级机制形成多层次、全面的保护体系，以更好的维护生物的多样性。[21]

传统的物种保护以物种及保护区的保护为主，强调限制利用的原则；而生物多样性保护不仅重视物种多样性，也重视生态多样性及遗传多样性，在内涵、时间、空间上强调全面性、整体性保护与可持续利用的原则。所以，《野生动物保护法》修改时，应矫正传统物种保护的狭隘生态保护观念，使之融合到更加系统化、整体性的生物多样性保护理念中。[22]

四初步结论

《野生动物保护法》的现有立法原则以“保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物”为立足点，构建了野生动物保护的制度体系，明显缺乏非人类中心主义和野生动物的福利保护的理念，需要充实相应的内涵。[23]越来越多的国家淡化人类中心主义价值观，把野生动物作为人类的伙伴来对待，保护野生动物的福利和尊严，强调人类的自觉性。如我国仍然将“利用”作为立法目的，与这个趋势是相背离的。野生动物不是人类开发利用的对象和工具，我们应在价值观上进行转变，把野生动物作为人类的同生伙伴来对待。

立法原则是法律的逻辑起点与归宿，根本特点在于具有价值导向性，表明法律的终极价值关怀是什么或者应是什么，并由此导致不同法律部门的立法目的、立法任务和作用的社会领域的差异。立法原则研究是各部门法必须首先解决的问题，环境法亦不例外。环境法本位是环境法的元理论和环境法哲学命题，其重要性不亚于具体制度的建构。具体说，于立法实践，应做好环境法本位定位及由其决定的价值取向和基本原则，以此为前提来架构具体制度；于司法、执法和守法来说，环境立法原则作用于环境法的基本价值和原则之中，使其不致脱离立法所蕴含的本意。[24]