民办教育机构上市规范化之法律分析

作者：侯茗旭 | 2018.10.29

民办教育机构上市规范化之法律分析

一直以来，教育资产以其良好的现金流及较高的毛利率受到投资人的青睐，但是在《民办教育促进法》修订之前，由于受到法律政策的限制，始终没有真正的民办教育机构以IPO方式上市，仅有一些通过并购重组方式进入A股市场的案例。《民办教育促进法》的修订带来了民办教育管理制度的重大革新，民办教育机构上市最大障碍正在扫除，随着各地方政府陆续出台当地的实施办法，民办学校进行营利性登记的设置标准、具体操作办法等细节也逐步明晰，未来进入A股市场的民办教育机构会越来越多。本文旨在依据《民办教育促进法》、配套法规以及已出台的地方性法规，对民办教育机构上市规范化进行分析，供读者参考。

一民办学校分类及办学属性的选择

《民办教育促进法》的修订为民办教育机构进入资本市场提供了法规依据及政策利好。长期以来民办教育机构进入A股资本市场障碍重重，原因是修订前的《民办教育促进法》仅适用于非营利性的民办学校，对于营利性民办学校并不适用，而是规定“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”。国务院并没有出台相关规定，除上海、重庆个别城市出台了当地的经营性教育机构的登记办法外，其他大部分地区均未制定当地办法。所以实践中民办教育机构通常采用两种方式来运营，一种在民政部门登记为民办非企业单位性质的民办学校（以下简称“民非学校”），依据《民办教育促进法》由教育部门颁发办学许可证。这种方式的弊端是，民办学校的举办人不得对学校利润进行分红，即使登记属性为可以取得合理回报的民办学校，本质上还是非营利性的，通常不符合A股市场对拟上市公司或标的公司营利性的要求，在以往A股项目中通常是将民非学校进行剥离处理（上市公司现金购买因审核条件较宽松除外）。另外一种是在工商登记为公司形式，在经营范围中包含培训类内容，由工商部门进行管理。这种方式的弊端是，虽然股东可依《公司法》进行分红，但是除上海、重庆可按当地规定由教育部门审核并在工商登记外，其他地区是直接在工商登记，不属于教育部门监管，因此在运营资质上比较尴尬。虽然当地政府认可这种运作，在并购重组中也有成功案例，但审核严格的IPO项目中还未能得到监管部门的认可，曾经有华图教育和中公教育尝试直接IPO上市但之后均宣告终止。

随着修订后的《民办教育促进法》及配套文件的实施，国家对民办学校进行分类管理，分为营利性、非营利性两种属性。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学，营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照《公司法》等相关规定处理。

修订后的《民办教育促进法》第一次在法律上对举办营利性民办学校作出明确规定，并规定营利性民办学校由审批机关颁发办学许可证。由于A股市场对拟IPO企业或并购标的具有营利性的要求，因此现有民办学校需选择登记为营利性民办学校。营利性民办学校可选择领域很广，除实施义务教育领域不得设立营利性学校外，举办者可以自主选择举办营利性或者非营利性民办学校。需要看到的是，营利性民办学校具体的设置标准以及现有学校登记为营利性的具体办法是由各个省份制定地方性法规，目前各地方法规还在陆续出台中，我们整理总结了已有地区的法规设置标准要点及营利性登记对公司经营的影响，以供在资本运作时预先进行判断和规范。

附：民办教育机构A股并购重组的典型案例

注：由于纯支付现金形式仅在交易所审核条件相对宽松，本文未选取纯现金购买案例，选取对市场影响较大的发行股份（及支付现金）购买资产的案例。

二民办教育培训机构的设置标准要点

自《民办教育促进法》于2017年9月正式实施，已有20多个省份陆续出台了民办教育的实施意见或实施办法，这些省级实施办法的内容基本是参照《民办教育促进法》及《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称“国务院《若干意见》”）制定的较为原则性的规定，对于民办教育机构分类设置的具体标准由各市政府结合当地实际情况制定，目前出台市级营利性民办学校设置标准的地区较少。参考已经出台设置标准的城市，如上海、成都、重庆、武汉、宁波、南京、杭州等的规定，我们发现各地区基本上采用相似的设置标准，其中要点总结如下：

三现有民非学校进行营利性登记的程序及经营影响

由于民非学校具有非营利性的属性，在以往进入A股资本运作时尤其是上市公司非现金购买时通常予以剥离，此类操作对于民非学校占比较高的公司在盈利及估值上可能带来不同程度的影响。修订后《民办教育促进法》在法律上对现有民非学校进行营利性登记给予了明确的法律支持，目前已有案例在尝试将民非学校并入上市公司（神州数码收购启行教育，目前重组事项推进中），随着地方性管理办法的陆续出台，政策环境的进一步成熟，民非学校转为营利性并入上市公司将成为更具有可行性道路。

1、现有民非学校登记为营利性民办学校的程序及登记过程的相关成本

《民办教育促进法》及其配套法规对现有民非学校选择登记为营利性民办学校做了原则方向上的规定，即应当进行财务清算，依法明确财产权属，并缴纳相关税费，重新登记，继续办学，同时规定具体办法由各省、自治区、直辖市自行制定。目前除上海、重庆等少数地区外，大部分地区没有公布具体操作规定。从《民办教育促进法》及其配套法规的规定出发并参考上海市发布的《上海市民办学校分类许可登记管理办法》及上海市黄浦区教育局下发的《民办培训机构办事指南》（以下简称“上海市规定”），可以对民非学校登记为营利性学校过渡程序涉及的主要成本进行分析考察。

根据上海市规定，现有民非学校登记为营利性民办学校的流程为：选择办学属性—组织财务清算—对拟设公司名称、修订章程、财务清算结果、法人治理结构等事项形成决策机构决议—工商名称预先核准—向教育部门提交申请材料—接受教育部门评估并换发《办学许可证》—办理工商法人登记—开立银行账户及办理相关涉税事项—办理民非法人注销登记。

进行营利性登记的成本主要产生于财务清算步骤，民非学校将在主管部门的指导下组织财务清算，清算过程中分清举办者投入、办学累积、政府投入、捐赠收入，并且由具有资质的会计师事务所出具《财务清算审计报告》，内容包括财务清算时间节点，现有资金资产中举办者出资的情况，社会捐赠的情况，财政经费投入情况以及办学结余的情况。清算后根据资产来源和属性进行处理如下：

①关于学校资产存在财政或公益性投入的，根据《营利性民办学校监督管理实施细则》规定，“社会组织或者个人不得以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办营利性民办学校”。上海市规定为，“现有民办学校选择登记为营利性民办学校的…经清算确认的举办者的出资应当为重新登记后法人的注册资本和实缴资本，除财政投入、社会捐赠等按照相关规定处理外，经清算确认的所有资产及其相关权利义务由重新登记后的法人承继”。因此，若现有民非学校的举办人出资涉及财政投入，或者在经营过程中接受过社会捐赠、政府财政补贴，该等财产在清算后将不能进入到营利性学校资产中，预计未来会细化规则会要求返还给相关具体部门。

②关于学校资产存在土地、房产等不动产的，若该等土地为划拨方式取得，考虑到在变更为营利性学校后通常不再符合《房地产管理法》及《划拨用地目录》等关于划拨土地的规定，因此预计需补缴土地出让金及相关税费。目前虽然国家层面的法规中没有规定，但在地方性规定中有所体现，例如《广东省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》、《重庆市人民政府关于进一步促进民办教育健康发展的实施意见》、《贵州省人民政府关于支持和规范社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》等就有相关规定，现有民办学校选择登记为营利性学校的，其通过划拨方式取得的用地，应按规定实行有偿使用，缴纳土地出让金。

③关于现有民办学校营利性登记之前享有税收优惠的，目前各地方出台的实施意见中很少涉及，在贵州省实施意见中提到，现有民办学校选择登记为营利性民办学校的，分类登记之前依法依规减免的税收不再补缴，减免的增值税、企业所得税依据税收法律法规执行。

2、现有民非学校登记为营利性民办学校后经营成本的影响

现有民非学校登记为营利性民办学校后，学校性质由非营利性变更为营利性，在税收优惠、政府补贴等扶持政策方面不同，经营成本可能会有变化，具体分析如下：

（1）税收优惠方面

现有民非学校进行营利性登记涉及的主要税种是增值税、企业所得税和不动产相关的税费。目前国家尚未根据修订后《民办教育促进法》出台新的税收规定，根据配套法规及已出台省份实施意见，分析如下：

①增值税方面，依据《关于教育税收政策的通知》（财税[2004]39号），《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税[2016]36号）等规范性文件，涉及到民办教育机构所从事业务的免征增值税的项目，主要包括托儿所、幼儿园提供的保育和教育服务、从事学历教育的学校提供的教育服务的情形。

在《民办教育促进法》及配套规定中提到，民办学校按照国家有关规定享受相关税收优惠政策，但没有规定具体的优惠政策，在各地的实施办法中涉及税收优惠政策也是基于国务院《若干意见》，其中部分省份进行细化，实质内容与现有税收优惠政策保持一致，即涉及学历教育、幼儿园保育服务的免征增值税（注：部分省份规定提供技术开发、技术转让和技术咨询服务符合规定的免征增值税，该等优惠政策非从事教育行业特有，且是原本已有的政策）。

目前《关于教育税收政策的通知》（财税[2004]39号），《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税[2016]36号）依然有效，对于民办教育培训机构来说，主要从事的是非学历教育，通常原本就不享有增值税的减免优惠（从事托儿所、幼儿园保育和教育服务除外）。而对于从事托儿所、幼儿园保育和教育服务的机构及从事学历教育的民办学校享有税收优惠，建议及时关注未来出台的税收政策。

②企业所得税方面，根据原《民办教育促进法》的规定，“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”但是主管部门并没有就合理回报的民办学校出台统一的税收政策。修订后的《民办教育促进法》的规定，如前所述，只规定了民办学校按照国家有关规定享受相关税收优惠政策，也没有规定具体的优惠政策。教育培训机构设立的民非学校通常要求取得合理回报，一般不享有企业所得税优惠，进行营利性登记相应的也不会有重大影响。但对于不要求取得合理回报的民办学校，若当时享有了税收优惠，还需关注当地新出台税收政策的影响。

③关于房产税和土地使用税，根据财税[2004]39号文的规定，对国家拨付事业经费和企业办的各类学校、托儿所、幼儿园自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。根据国务院《若干意见》，对企业办的各类学校、幼儿园自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。教育培训机构自有房屋、土地的，在房产税和土地使用税方面依然可以享受免征使用税的政策。

（2）政府扶持政策

在《民办教育促进法》、国务院《若干意见》等规定中，体现了对营利性民办学校在政府补贴和土地政策的总体方向，“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”。法规同时规定，“对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施”，可以看出对非营利性民办学校和营利性民办学校所给与的扶持方式和力度有所区别。目前地方实施办法中，各地政府采取的扶持方式差异比较大，重点扶持的教育阶段也是因地制宜。对于从事学历教育的民非学校，若原享有较多的政府扶持，建议及时关注当地的扶持政策的变化。对于从事教育培训的民非学校，在招生教学方面通常为市场化经营，一般不依赖政府补贴、政府扶持基金或捐赠等政府资金，进行营利性登记大多不会对经营造成重大影响。

四现有公司形式的民办教育机构进行营利性登记的规范

在《民办教育促进法》修订之前，民办教育机构尤其是培训类机构很多采用工商注册的公司形式，如前文所述因当时经营性教育机构法规缺位，在登记时不经过教育部门的审核（上海、重庆除外），也无需取得办学许可证。《民办教育促进法》修订后，营利性民办教育机构有了明确的登记程序，先经过审批部门的审核取得办学许可证，再进行工商登记。从目前实践来看，因审批程序为先证后照方式，通常需要在当地按照新规要求新设营利性民办学校，再将现有公司的资产和业务转入新主体中。

需关注的是，从政策趋势来看，司法部于2018年8月10日发布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）》（送审稿）中对于某些教育活动可以不取得办学许可证，具体为“…设立实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的民办培训教育机构，以及面向成年人开展文化教育、非学历继续教育的民办培训教育机构，可以直接申请法人登记”。若未来《民促法实施条例》送审稿审议通过前述规定，从事素质教育、成人教育的培训机构将无需取得办学许可证。

在《民促法实施条例》送审稿通过之前，现有的民办培训教育机构都还需按现有规定申请办学许可证。尤其是从事中小学生培训辅导的教育机构，国务院办公厅2018年8月22日发布的《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》规定，“面向中小学生的校外培训机构，应确保证照齐全，校外培训机构必须经审批取得办学许可证后，登记取得营业执照（或事业单位法人证书、民办非企业单位登记证书），才能开展培训”。关于过渡期开展经营的问题，经过咨询教育部门并研究现有法规，我们了解到由于《民促法实施条例》处于落地实施过渡阶段的客观情况，主管部门不会一刀切对现有培训公司的经营都认定违法，而是根据情况来引导规范，在《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》就有规定：“对虽领取了营业执照（事业单位法人证书、民办非企业单位登记证书），但尚未取得办学许可证的校外培训机构，具备办证条件的，要指导其办证；对不具备办证条件的，要责令其在经营（业务）范围内开展业务，不得再举办面向中小学生的培训”。

由于民办教育机构的实际情况通常是在多个省份城市开展业务，我们建议在下属机构所在地出台营利性民办学校设置法规后尽快办理办学许可证，未出台法规的地区可以参照本文第二部分总结的设置标准要点进行规范，尽早完善合规性。