国际公共卫生紧急事件（PHEIC）的两个维度考察

作者：杨荣宽 | 2020.02.05

1月31日，世界卫生组织（WHO）宣布“新型冠状病毒（2019-nCoV）的爆发”为国际公共卫生紧急事件（Public Health Emergency of International Concern，以下简称PHEIC）。跨境国家和地区确诊病例之增加，疫情相关的所有可用数据之审查，疫情对人类健康的潜在影响、国际传播的风险考量等，系做出该认定的主要原因，WHO建议“所有国家，预防或减少疾病的跨界传播，并呼吁全球各国家的卫生主管部门提出临时建议，包括加强监督、准备和控制措施”。目前已报告的自中国输入的病例是在韩国、日本、泰国和新加坡，已经蔓延至全球18个国家，确诊人数已经超过了2002年—2003年非典疫情人数，SARS最终在全球造成774人死亡，经济损失达330亿美元。

PHEIC系指按特殊程序确定的不寻常公共卫生事件，其非寻常性在于通过疾病的国际传播构成对其他国家公共卫生风险，基于该风险，具有采取协调一致之国际应对措施有的可能需要。构成PHEIC的基本依据在于，对公共卫生影响之严重性、突发性、非寻常或意外性、国际间传播性、可能引致限制旅行或贸易的危险性。根据2005年制订的《国际卫生条例》，各国负有对「国际关注的公共卫生紧急事件」作出迅速反应的法律义务。[1] 自2000年至今，WHO此前宣布的PHEIC共计5次，分别为2009年的甲型流感病毒（H1N1）、2014年西非伊波拉病毒（Ebola）、2014年的小儿麻痺症、2015年到2016的兹卡病毒（Zika）、2019年刚果（金）（North Kivu）的伊波拉病毒。PHEIC不仅限于传染性疾病，亦可能涵盖由化学制剂或放射性核材料引起的紧急情况。[2] 作为“行动呼吁”和“不得已而为之”的措施。大多数流行病疫情或紧急状况均不会引起公众关注或满足成为国际关注的公共卫生紧急事件的标准。WHO并没有就2010年代海地霍乱疫情（2010s Haiti cholera outbreak）、2013年叙利亚化学武器袭击事件、福岛第一核电站事故进行过讨论。[3] 

一PHEIC的地域性考察

PHEIC作为一种公共事件，在事件发生区域内或影响范围内的所有人，均有可能受到突发公共卫生事件的威胁或损害。如所发生的突发公共卫生事件是传染病暴发，或引起突发公共卫生事件的原因或媒介具有一定普遍性（如食品、疫苗或药物），亦可能威胁其他地区甚至其他国家。因此，突发公共卫生事件一旦发生，其影响绝非突发公共卫生事件所在地，在很多种情况下，还很容易引起强烈的跨境性影响。PHEIC在空间维度上的考察，即在于其跨境性，即其对公共卫生的影响超出受影响国国界，并且需要立即采取国际行动。一旦宣布，跨境各国均可能开始考虑如何加强防控、提前准备应急措施、准备病例隔离等。 

与当代大多数国际组织一样，WHO对其缔约国所拥有的权力来自于其宪法条约，各缔约国有监测、通报的义务，也能享有要求世卫组织提供帮助的权利。世卫组织在进行决策时，需要考虑多方面因素，在“做得太少”与“做得太多”之间找到平衡。[4] “严重、不寻常、对公共卫生的影响很可能超出受影响国国界，并且需要采取快速的国际响应”，是PHEIC关注的通常要素。

如确定正发生国际关注的突发公共卫生事件，WHO总干事应当根据程序发布临时建议。临时建议包括遭遇国际关注的突发公共卫生事件的缔约国或其它缔约国对人员、行李、货物、集装箱、交通工具、物品和（或）邮包拟采取的卫生措施，其目的在于防止或减少疾病的国际传播和避免对国际交通的不必要干扰。针对人员、行李、货物、集装箱、交通工具、物品和邮包的建议包括：不必采取特定的卫生措施；审查在受染地区的旅行史；审查医学检查证明和任何实验室分析结果；需要做医学检查；审查疫苗接种或其它预防措施的证明；需要接种疫苗或采取其它预防措施；对嫌疑者进行公共卫生观察；对嫌疑者实行检疫或其它卫生措施；对受染者实行隔离并进行必要的治疗；追踪与嫌疑或受染者接触的人员；不准嫌疑或受染者入境；拒绝未感染的人员进入受染地区；以及进行出境检查并（或）限制来自受染地区的人员出境。审查载货清单和航行路线；实行检查；审查离境或过境时采取消除感染或污染措施的证明；处理行李、货物、集装箱、交通工具、物品、邮包或骸骨以消除感染或污染源（包括病媒和宿主）；采取具体卫生措施以确保安全处理和运输骸骨；实行隔离或检疫；如果现有的一切处理或操作方法均不成功，则在监控的情况下查封和销毁受感染或污染或者嫌疑的行李、货物、集装箱、交通工具、物品或邮包。应该指出，PHEIC随时可以撤销及修改，并且在3个月后自动失效，但可以根据实际情况修改或延续3个月。临时建议至多可持续到确定与其有关的国际关注的突发公共卫生事件之后的第二届世界卫生大会。

本次WHO对“新型冠状病毒的爆发”宣布为PHEIC，但不建议“对中国实施旅行和贸易限制，同时对“医疗系统相对脆弱的国家”提出警示，各国应加速科研和疫苗相关研究，共同对抗谣言和不实信息，积极寻找预防、治疗和阻止进一步传播的计划，与 WHO 分享信息，共同努力，共同对抗病毒。宣布某件事构成PHEIC最初目的是为了让国际社会对受疫情影响地区进行财政、资源、医疗等方面的支持，同时确保疫情发展透明度，但同时也提出警告，即不应将其作为经济上污名化受灾国的理由。

PHEIC的跨境性考察，即包括宣布前之审慎与证据认定，亦包括宣布后影响考量。一些国家可能会因此切段与疫情暴发国的旅游、贸易联系，此前在宣布刚果（金）埃博拉疫情为PHEIC时，总干事谭德塞就警告各国不要将此作为“施加贸易、旅行限制的理由”。他表示，这样会恶化疫情的影响，同时严重影响到受疫情影响人群的生活。[5] 实践表明，PHEIC之公示，其对处于疫情中心的国家之跨境旅游、贸易、投资均将带来一定影响，据悉，俄罗斯驻中国大使馆已暂停对中国公民办理电子签证。[6] 对此，我们应该有充分的认知和应对，但影响并未如想象中的那么夸张。PHEIC呼吁国际关注和共同行动，并非硬性约束，至于各国采取什么应对方案，则基于各国的实际考量。一般而言，在紧急事件之下，相关地区受感染人员的出入境会受到部分影响，如上所述，诸如相关货物、邮包、行李等可能涉及要进行消毒或检疫等。世界正变得越来越小，人类应该认识到，地球上任何一个体区域的病毒均可能非常容易地被带到世界各地，PHEIC不仅仅是武汉地区卫生问题，是中国的卫生问题，亦是国际卫生问题。

二PHEIC的标准性考察

PHEIC的突发性，在于该事件的突然性、紧迫性、意外性。无论是在过去，现在还是在将来，总是有突发的流行疾病发生。当事国或地区在现有技术条件，通过现行手段、设备、物资和经费，作出完全充分的准备和预测。检测手段通常无法迅速有效明晰事件原因、病毒基因序列，在短时间对突发公共卫生事件进行及时有效地遏制、处置。

PHEIC的严重性在于事件发生后，在短时间内可能造成疫区人群的发病和死亡，使公共卫生、医疗体系直面巨大压力，致使医疗资源相对短缺、抢救物资相对不足等，继而冲击医疗卫生体系本身、威胁医务人员自身健康、破坏医疗基础设施；再者亦可对经济、贸易、金融等产生严重影响，甚至引起一定程度的经济衰退以及对社会稳定和国家安全造成威胁。[7]

PHEIC的紧迫性表现在客观上要求疫区在尽可能短的时间内作出针对性方案，采取具有针对性的应对，以将可能之危害控制在最低限度。实践中，由于事发突然，疫区对所发生的事件认识不清、准备不足，使应对和处理工作更为艰难和迫切。因此，突发公共卫生事件发生后，社会团结一心，避免恐慌，全力救治病人，查明事件根源，采取针对性系统处置措施，建立控制壁垒，尤显重要和必要。PHEIC即是对一国或区域综合能力的检验，亦是演练。[8]　　

PHEIC的复杂性体现于突发公共卫生事件种类繁多，原因纷繁芜杂。引起传染病暴发的有细菌、病毒，更有化学物种（4000万种以上），人类对其毒性认识较深刻的仅有数千种；同一毒物不同接触途径、剂量和个体差异，亦会带来表现形式的不同差异，直接造成人体或财物损害，或潜在威胁、但可能持续较长时间。同类事件的表现形式迥然不同，处理方式根本无法用同一模式进行标定，其蔓延范围、发展速度、趋势和结局具有应然的不可预测性。造成威胁的“独特恶性事件”，必须由所在国充分认识和努力，更有国际性社会发展协调一致来应对。对于疫区而言形势确实很严峻，疫情事件作为短期冲击，对于批发零售、住宿餐饮、物流运输、文化旅游等行业的影响显而易见，对于中小企业带来的压力同样超乎预期。

应该指出，PHEIC根本诉求还在于维护人类共同福祉，防止或减少疾病的跨国传播，避免对国际贸易和交通造成不必要的阻碍，提高医疗救治效果、降低死亡率，各国统筹，联合各方面专家开展研发攻关，加快临床药物筛选、应用，尽快研制出快速简易确诊试剂、疫苗、有效药物。PHEIC对宏观的冲击是外部性的，短期的。从本质上说，无论投资、消费、净出口，根本的影响变量在于疫情本身的发展，“国际公共卫生紧急事件”描述了当前疫情的状况，并不本质上改变疫情的发展规律。长期而言，对我国经济的冲击，还是要看疫情本身的发展趋势以及我们为了对冲疫情影响采取的逆周期调节政策。

三初步结论

PHEIC表层特征在于严重、突然、不寻常、意外，但其本根考量标准在于“病毒是否具备持续的人际传播能力”。与本次新型冠状病毒具有相同属性，2012年及2015年在中东及韩国爆发的中东呼吸综合征（MERS）病毒疫情，即基于当时并无证据显示“病毒具备持续的人际传播能力”，而没有为WHO列为国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）。

新型冠状病毒被宣布为国际公共卫生紧急事件，充分印证了全球社会的紧密联网生态，其传播性、跨境性考察，根本意义在于充分认识PHEIC的整体性与透明度。作为世界第一大工业制造国、第一大出口国和第二大进口国，我国政府高度重视新型冠状病毒感染的肺炎防控工作，已经采取最严格的防控措施。我们有充分信心、足够能力有效控制并最终战胜疫情。我国政府本着公开透明和负责任态度向有关各方及时通报疫情信息、分享病毒基因序列，WHO及许多国家对此予以充分肯定和高度评价。实践证明，没有什么疫区国被国际孤立，反倒是为了促进国际合作，担负国际责任。

PHEIC通过认定疾病的国际传播，对其它国家公共卫生风险之评估，其核心诉求在于国际社会共享所有病例的完整数据，包括基因组序列，以及任何医护人员感染或聚集性感染的详细信息，进而采取协调一致的国际应对措施。应该指出的是，建立科学的、符合现代和未来发展需要的组织体制和运行机制是应对公共卫生事件的根本保证，我国现在的防控措施是严格的，亦是行之有效的，相信通过本次PHEIC，我国对突发公共卫生事件的预防与预警机制、媒体呈现、应对能力与举措效果、多元利益主体权责诉求等方面，将更具维度和实践性，对于进一步提升中国的国际地位和形象，不无裨益。