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【观止讲堂第30期】行政协议法律实务解析

2月10日，康达观止讲堂第30期——行政协议法律实务解析，在线上以及线下康达总部观止讲堂成功举办。本次活动由康达团委、宣委、青工委共同承办，由郭杨律师主持、周涛律师主讲。

周涛律师，北京首批行政法专业律师，北京市律师协会行政法及行政诉讼委员会会员。自2010年开始，代理了大量行政诉讼案件，在行政法诉讼业务领域积累了较为丰富的实践经验，其中代理的浙江省金华市行政强制及行政赔偿案件被最高人民法院评为2018年“第一批保护产权和企业家合法权益典型案例”、“2018年推动法治进程十大案例”、“2018年人民法院十大民事行政案件”；代理了中南大学湘雅医院行政复议及行政处罚“全国首例医告官”案件；代理的广西壮族自治政府行政复议案被评为首届全国人民法院“百场优秀庭审”案件。

行政协议是近现代国家基于民主法治理念发展起来的新的法律关系，是行政机关与行政相对人之间从“权力服从关系”转变到“平等合作关系”的重要体现。我国关于行政协议的理论研究和司法实践相对较晚，自2015年行政诉讼法修改后开始进入较快发展期，行政协议诉讼的数量开始大幅增长。

本次活动周涛律师主要从以下四个大方面来针对行政协议法进行分享：

一、行政协议的识别及种类

（1）行政协议的定义

《行政诉讼法》（2014年修订，2015年5月1日实施）第十二条：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。

怎样去理解行政诉讼法？可以从《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015年5月1日）中对于主体要素、目的要素、职权要素、合意要素、标的要素五个方面的描述，以及后续修改的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中关于行政机关、行政管理或者公共服务目标、协商订立、行政法上权利义务内容等四个方面的阐述中加以理解。

二、行政协议与民事协议的区别

行政协议与民事协议的区别可以概括为：签订协议主体的区别、签订协议的目的不同、当事人的地位不同、争议审查对象和范围不同、法律适用顺序不同。

行政协议的种类包括：政府特许经营协议；土地、房屋等征收征用补偿协议；矿业权等国有自然资源使用权出让协议；政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；其他行政协议（如政府机关委托的咨询管理协议）。

另外，值得注意的是：行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议，不能算作行政协议范畴。

三、行政协议法律适用分析

（1）2015年5月1日前后的法律适用问题

周律师在分享中说到：“很多时候行政诉讼与民事诉讼的法律是交叉使用的”，《行政协议解释》第28条：2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。第8条：公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

（2）行政协议诉讼对民事诉讼法律规范的准用

民事程序法律规定的准用：《行政诉讼法》第101条——行政诉讼协议程序规定的法律准用；《行政协议解释》第25条——行政协议诉讼时效或起诉期限的准用。民事实体法律规定的准用：民事实体法律规定的准用——协议无效的民事法律准用。

（3）行政协议的效力

关于行政效力标准问题，周律师主要分享了三种行政协议无效的标准。一是主体资格瑕疵导致的协议无效。行政主体资格认定遵循越权无效原则，但亦可有限度地准用《民法典》委托代理的规则。比如：市场管理局签订涉及高速公路建设的PPP协议，因其并无相应职权或者职责签订此类协议，故协议无效。二是内容瑕疵导致的协议无效。行政协议诉讼中意思瑕疵准用《民法典》第146条“虚假”、第154条“恶意串通”的合同无效规则；同时，意思表示不真实导致合同被撤销的，准用《民法典》第147条“重大误解”、第148条“欺诈”、第150条“胁迫”规则，行政协议自始没有法律约束力。三是程序瑕疵导致的行政协议无效。违反法定程序的行政协议无效，主要是因违反了行政法律法规，通常不涉及《民法典》准用。某些行政协议以行政审批为特殊生效要件，可准用《民法典》第502条合同未完全生效条款。在行政协议未完全生效前，为保护行政相对人的信赖利益，可准用《民法典》第500、501条缔约过失责任规定。