生物多样性的法律规定性（下）

三、生物多样性法律体系

1. 生物多样性立法 

现阶段，我国已初步建立关涉生物多样性保护的法律体系，为生物多样性保护与可持续利用提供了坚实的法律保障。生物多样性的保护与管理，其本质是履行宪法9条第2款规定的相关义务。从规范层面，应解释为隐含有“应当”的价值判断和立法宗旨，对公权力设定义务。[1]《环境保护法》（2014年修订）第30条规定：“开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。引进外来物种以及研究、开发和利用生物技术，应当采取措施，防止对生物多样性的破坏。”《生物安全法》第2条将保护生物多样性划入适用范围。《野生动物保护法》（2018年修订）第1条规定：“为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设，制定本法。”即将“维护生物多样性和生态平衡”，作为立法宗旨。《森林法》（2019年修订）第28条规定：“国家加强森林资源保护，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境、维护生物多样性和提供林产品等多种功能。”即将维护生物多样性规定为森林资源保护所发挥的功能之一。《渔业法》（2013年修订）第37条规定：“国家对白鳍豚等珍贵、濒危水生野生动物实行重点保护，防止其灭绝。禁止捕杀、伤害国家重点保护的水生野生动物。”《草原法》（2021年修订）第44条规定：“县级以上人民政府应当依法加强对草原珍稀濒危野生植物和种质资源的保护、管理。”《长江保护法》（2020年）第42条对长江流域珍贵、濒危水生野生动植物实行重点保护。“国家鼓励有条件的单位开展对长江流域江豚、白鱀豚、白鲟、中华鲟、长江鲟、鯮、鲥、四川白甲鱼、川陕哲罗鲑、胭脂鱼、鳤、圆口铜鱼、多鳞白甲鱼、华鲮、鲈鲤和葛仙米、弧形藻、眼子菜、水菜花等水生野生动植物生境特征和种群动态的研究，建设人工繁育和科普教育基地，组织开展水生生物救护。”《种子法》（2021年修订）第22条规定:“实行品种登记的农作物范围应当严格控制，并根据保护生物多样性、保证消费安全和用种安全的原则确定。登记目录由国务院农业主管部门制定和调整。”在未来即将出台的《国家公园法》《自然保护地法》《湿地法》等中，保护生物多样性将继续作为关键法律调整内容。

各地亦因地制宜出台了相应的生物多样性保护地方性法规。健全自然保护地生态保护补偿制度，完善生态环境损害赔偿制度，健全生物多样性损害鉴定评估方法和工作机制，完善打击野生动植物非法贸易制度。推行草原森林河流湖泊海湾休养生息，实施长江十年禁渔，健全耕地休耕轮作制度。落实有关从事种源进口等的个人或企业财税政策。[2]该等地方性法律法规亦属于生物多样性法律体系重要组成部分。

应当指出，检视我国生物多样性法律体系，不难看出我国生物多样性保护三大原则即风险预防原则、谨慎利用原则、综合管理原则。风险预防原则关注生物多样性的生态性侧面，是手段性原则；谨慎利用原则关注生物多样性的资源性侧面，是目标性原则；综合管理原则关注生物多样性保护和利用的调整机制，是程序性原则。[3]在动态化视角方面，不仅需要坚持法律的社会性特征，即生物多样性保护的整体性法律规制仍然是以国家生物多样性保护的整体战略部署为根本导向，并通过自身的完善及其与外部其他手段的协同配合来实现生多样性保护的整体性目标，而且生物多样性保护的整体性法律规制自身各要素之间也应体现出互通式、网络式的特征，通过整合各要素自身的个体优势来形成合力。[4]

但现行立法存在的问题主要体现在：对生态规律和可持续发展的内在要求重视不足，忽略保护与利用之间的内在关联性；法规体系缺乏系统性和完整性，缺少综合性的生物多样性立法和一些领域的专门立法；立法内容有待完善，主要体现在一些重要概念尚未明确，规范内容不完整，缺少关于生物多样性保护和持续利用的基本权利保障、市场机制等方面的规定，生态补偿机制不健全，法律责任不明确；一些地方立法内容缺乏特色，与相关机制和制度缺乏有效衔接。[5]

2. 生物多样性保护实务

加强生物多样性保护，还包括司法审判领域的具体司法实践。在生物多样性保护司法方面，环境资源审判专门化、跨行政区划集中管辖等制度起到重要支撑作用，保护优先、预防优先、注重修复的生物多样性司法保护理念得以树立。同时，不断加强技术保障和人才队伍建设，引导公众自觉参与生物多样性保护，使生物多样性治理能力得到显著提升，逐步迈向生物多样性保护法治的多元共治格局。严厉打击非法猎捕、采集、运输、交易野生动植物及其制品等违法犯罪行为，形成严打严防严管严控的高压态势。健全行政执法与刑事司法联动机制，建立健全案件分级管理、应急处置、挂牌督办等机制，对严重破坏重要生物物种、生物遗传资源等构成犯罪的依法追究刑事责任。结合生态保护红线生态破坏监管试点，严肃查处危害生物多样性行为。[6]

最高人民法院相关数据表明，2019年各地法院重点审理遗传（基因）多样性保护案件、物种多样性保护案件和生态系统多样性保护案件，对生物（动物、植物、微生物）以及它们所拥有的基因和生存环境进行司法保护。依法惩治危害生物多样性犯罪行为。全国法院共受理非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪案件677件，审结639件；受理非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及其制品罪案件1644件，审结1449件；受理非法狩猎罪案件2314件，审结2265件；受理非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪案件865件，审结835件；受理非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物及其制品罪案件134件，审结133件；受理妨害动植物防疫、检疫罪案件68件，审结62件；受理非法捕捞水产品罪案件3117件，审结3050件。[7]

司法实践中，关于生物多样性保护，我国在民事、行政、刑事、刑事附带民事诉讼等领域，均突显了一些典型案例。[8]尤其在相关行政公益诉讼中，突显了检察机关在公益诉讼中的积极作用。诸如在四川省剑阁县人民检察院督促保护古柏行政公益诉讼案中，检察机关对办案中发现的古树资源保护不力问题，通过行政公益诉讼职能实现对全县古柏资源的有效保护。同时以个案为契机，推动跨区域跨部门协作，建立长效保护机制，深度保护古蜀道古柏资源，保护生态系统的原真性和完整性，保护栖息地生物多样性，在促进国家重点保护野生植物自然生态系统治理、助力剑门蜀道生物多样性保护与申报世界自然与文化遗产中发挥了积极作用。[9]在江苏省泰州市人民检察院诉王某某等人损害长江生态资源民事公益诉讼案中，案涉鳗鱼于2014年被世界自然保护联盟列为濒危物种，至今无法人工繁育。检察机关对非法捕捞行为提起民事公益诉讼，全面评估非法捕捞行为对生物多样性造成的损失，既要求赔偿直接渔业损失，又要求赔偿其他渔业资源以及水域生物链受到破坏造成的损失，有利于全面保护长江生态资源。检察机关全链条追究捕捞者、收购者、贩卖者的共同侵权责任，要求各侵权人根据参与情节承担连带责任，有利于预防或杜绝非法捕捞行为，从源头保护长江生态资源。该案庭审时中央电视台等四十多家媒体全程同步直播，1600多万网友在线旁听，有效地发挥了警示教育作用。在山东省青岛市人民检察院诉青岛市崂山区某空间艺术鉴赏中心非法收购、出售珍贵、濒危野生动物及制品民事公益诉讼案中，对于破坏生态环境的侵权行为发生在民法典施行前，但其损害结果持续存在至民法典施行后的，检察机关可按照民法典的规定探索主张惩罚性赔偿，并可选择以公益劳动的方式折抵部分惩罚性赔偿金。对于损害生态环境、破坏自然资源的公益诉讼案件，检察机关作为公共利益的代表，可依据民法典规定提出惩罚性赔偿的诉讼请求。对于惩罚性赔偿的比例和数额，可以结合具体案情和法律法规的相关规定进行探索。在侵权人具有赔付能力的前提下，经协商自愿提供公益劳动以折抵惩罚性赔偿。[10]

浙江省丽水市莲都区人民检察院督促保护原生态樟树群行政公益诉讼案中，检察机关着眼生态保护，通过履行公益诉讼监督职能，在公益损害发生之前，推动政府变更建设规划，对中心城区原生态樟树群整体原址保护，有效维护了城市生物多样性。检察机关推动政府出台古树名木保护机制，明确监管职责，提出城市建设用地出让前需先过“树评”的要求，最大程度实现经济发展和生物多样性保护双赢共赢。同时，检察机关乘势而为，部署专项监督行动，推动将古树名木保护项目列入当地生物多样性保护优先项目，提升了监督质效。在内蒙古自治区阿拉善盟额济纳旗人民检察院诉王某某失火刑事附带民事公益诉讼案检察机关将公益诉讼检察与刑事检察有效衔接，把当事人积极履行生态环境修复责任作为其认罪悔罪表现，积极适用认罪认罚从宽制度，实现了公益损害修复责任与刑事责任的价值互补。对于已经实现自然修复状态的或不宜在原地补植的受损林地，可以“异地修复”方式弥补受损公益。案件办理过程中，检察机关把当事人积极履行生态环境修复责任作为其认罪悔罪表现，将公益诉讼替代修复责任承担方式与认罪认罚从宽制度适用有效衔接，充分发挥检察机关在生态环境保护中惩治犯罪和督促修复环境的双重功能，“小案件”具有“大意义”。[11]

四、余 论

生物多样性是人类和非人类共享的共同世界，[12]真理是世界的敞开性，但它不是知识范畴，而是存在论的范畴。[13]正义的原则和理想是部分地以生物学为基础和部分地以文化为基础的决定行动的因素。[14]生物多样性保护更在于其整体性、体系性、全球性和综合性。[15]

生物多样性的觉察与保护，应当摒弃生物多样性“资源性”论，该观点的实质是一种“社会经济价值论”，是“传统人类中心主义”的体现，其潜在思想是：“为了利用而保护”，“保护的目的在于更好地利用”。由于物种自身原因或受到人类及其他外界生物活动或自然灾害的影响，濒危野生动植物面临着种群灭绝危险，以健全的立法确立濒危野生动物绝对保护制度、有效拯救濒危野生动物是实现和维护生物多样性、保证生态安全的重要内涵与途径。科技的发展，即是进步，亦为限制。生物技术必须秉承理性，人类对生物多样性的觉知，必须基于整体生态伦理，生物多样性不仅具有实物产品的价值，更应是整体生态的有机组成。[16]

对安全的追求是人类的本能，对社会秩序的保障，既是法的本质特征之一，也是法所力图实现的目标和结果。生物多样性保护本质关注于能源问题，倡导从化石燃料转向清洁能源，减少碳排放量。关注于人类饮食，人类饮食方式的改变会对自然界产生的巨大影响。温室气体排放的一个主要来源是肉类生产，比如反刍动物（主要是牛羊）在消化过程中产生甲烷。[17]《生物多样性白皮书》指出“到2035年，生物多样性保护政策、法规、制度、标准和监测体系全面完善，形成统一有序的全国生物多样性保护空间格局，全国森林、草原、荒漠、河湖、湿地、海洋等自然生态系统状况实现根本好转，森林覆盖率达到26%，草原综合植被盖度达到60%，湿地保护率提高到60%左右，以国家公园为主体的自然保护地占陆域国土面积的18%以上，典型生态系统、国家重点保护野生动植物物种、濒危野生动植物及其栖息地得到全面保护，长江水生生物完整性指数显著改善，生物遗传资源获取与惠益分享、可持续利用机制全面建立，保护生物多样性成为公民自觉行动，形成生物多样性保护推动绿色发展和人与自然和谐共生的良好局面，努力建设美丽中国。”[18]为此，环保法部门学科所面临的主要挑战既非局限于制定新的规则，亦非创建新的机构和制度来解决新的问题，更是让现有的法律得到有效的实施。[19]

[19] Martti Koskenniemi, “Breach of Treaty or Non-Compliance? Reflections on the Enforcement of the Montreal Protocol”，3 Year-book of International Environmental Law 123（1992）