矿山生态修复的若干法律问题

作者：张良 程娟娟 | 2021.12.08

一、矿区生态修复法律供给

生态修复作为一种制度设计，在我国并没有专门性系统化的生态恢复责任立法，有关生态恢复的法律责任规定散见之于环境保护法律法规以及有关规范性文件中。诸如《环境保护法》（2014年修订）第30条规定“开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。”《长江保护法》（2020年）第52条明确规定：“国家对长江流域生态系统实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理。国务院自然资源主管部门会同国务院有关部门编制长江流域生态环境修复规划，组织实施重大生态环境修复工程，统筹推进长江流域各项生态环境修复工作。”《水污染防治法》（2017年修正）第29条“国务院环境保护主管部门和省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门应当会同同级有关部门根据流域生态环境功能需要，明确流域生态环境保护要求，组织开展流域环境资源承载能力监测、评价，实施流域环境资源承载能力预警。县级以上地方人民政府应当根据流域生态环境功能需要，组织开展江河、湖泊、湿地保护与修复，因地制宜建设人工湿地、水源涵养林、沿河沿湖植被缓冲带和隔离带等生态环境治理与保护工程，整治黑臭水体，提高流域环境资源承载能力。”

《矿产资源法》（2009年修订）第32条规定“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。” 该条规定为我国矿山生态修复制度设计的基础法律条款。2019年12月17日，自然资源部又发布了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，其第1条明确规定：“地方各级自然资源主管部门要据实调查矿区土地利用现状、权属、合法性。对已有因采矿塌陷确实无法恢复原用途的农用地，经省级自然资源主管部门会同相关部门组织核实并征得土地权利人同意，报自然资源部核定后，可以变更为其他类型农用地或未利用地，涉及耕地的据实统筹进行核减，其中涉及永久基本农田的按规定进行调整补划，并纳入国土空间规划。耕地核减不免除造成塌陷责任人的法定应尽义务。”第7条同时规定：“建立健全政府、矿山企业、社会投资方、公众共同参与的监督机制，探索建立修复企业诚信档案和信用积累制度。特别要确保矿山修复形成的耕地及其他农用地质量达到土壤环境质量要求；确保对列入土壤污染风险管控和修复名录的地块，在达到风险管控、修复目标之前，不得调整为住宅、公共管理与公共服务用地。加强对涉及废弃土石料处置项目的监管，防止各类违规违法问题的发生。”针对塌陷地的形状、土壤类型、地层结构、稳沉程度、积水深浅等不同情况，在整治之初就统筹规划，突破土地整理科目之间的限制，坚持塌陷地整治与生态修复相结合，进行分类改造利用，积极打造生态修复示范区，逐步把塌陷地转化为独特的开发资源，变历史包袱为极具潜力的发展空间。[5]

现阶段，我国矿山修复实际构建了以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，同时有计划探索激励、吸引社会投入，推行市场化运作、科学化治理的模式。因采矿塌陷确实无法恢复原用途的农用地，经批准可变更土地性质。地方政府组织实施的历史遗留露天开采类矿山修复，可“一矿一策”合理利用废弃矿山土石料。因削坡减荷、消除地质灾害隐患等修复工程新产生的土石料及原地遗留的土石料，可以无偿用于本修复工程；确有剩余的，可由县级人民政府纳入公共资源交易平台对外进行销售，收益全部用于本地区生态修复。

二、矿区生态修复关键法律问题

贺兰山矿山生态修复案提供了有益尝试，该保护区内的169处人类活动点完成治理，关闭退出的83处矿山矿坑依形就势恢复地形地貌，清理整治的53处人工设施全部拆除，保留的33处设施签订协议实施共管共治。在保护区外围，重点区域的11家煤矿如数关闭退出，拆除工矿设施设备384处；20处遗留矿坑和无主渣台基本消除安全隐患，持续推进与周边环境一体化治理；保留的10个矿山正在按照“绿色矿山”标准实施建设；石嘴山市崇岗、长胜2处煤炭集中加工区的561家“散乱污”企业也均依法关停取缔、126家着手整治提升，共计退出煤矿产能1596万吨/年。曾经贺兰山剧烈的人类活动干扰得到有效遏制，老旧矿区“黑、乱、差”状况彻底改观，重点区域“散、乱、污”现象根本扭转，实现保护区再无矿山开采活动、保护区外围重点区域再无野蛮露天开采矿山……种种实打实的举措，让曾经的生态“痛点”涅槃重生，贺兰山的自然生态本底正随着环境的改善而逐步恢复。[7]

乌梁素海生态修复案件，乌梁素海曾经接纳河套灌区90%以上的农田灌溉退水、生活污水和工业废水，上个世纪80年代以来水质日益恶化，生态功能逐步退化，对黄河水生态安全造成严重威胁。2005年~2014年湖区水质一直徘徊在劣五类，其中2008年乌梁素海水污染达到顶峰，湖区一度爆发大面积“黄藻”。近年来，内蒙古自治区、巴彦淖尔市两级党委政府在持续推进乌梁素海流域山水林田湖草沙一体化保护修复的基础上，推动农牧业转型发展，为黄河流域生态保护和高质量发展贡献力量。工程总投资57.46亿元，其中中央财政奖补资金20亿元。[8]矿区生态修复，亦与生物多样性紧密关联，诸如按照既服务于鸟类等生物需求，又同时满足城市发展和市民需求的原则，通过入湾河道综合治理，鱼塘水鸟栖息地功能恢复，外来物种及病虫害防控及新种红树林等措施，系统恢复深圳湾滨海红树林湿地生态系统的结构与功能，同时开展丰富有趣的自然教育，提高公众参与的积极性。项目共计投资3亿多元人民币，其中政府投资约2.7亿元，社会投资约3000万元。[9]

2020年6月12日，国家发展改革委、自然资源部出台《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》2-5条指出：生态保护和修复工作具有明显的公益性、外部性，受盈利能力低、项目风险多等影响，加之市场化投入机制、生态保护补偿机制仍不够完善，缺乏激励社会资本投入生态保护修复的有效政策和措施，生态产品价值实现缺乏有效途径，社会资本进入意愿不强。目前，工程建设仍主要以政府投入为主，投资渠道较为单一，资金投入整体不足。同时，生态工程建设的重点区域多为老、少、边、穷地区，由于自有财力不足，不同程度地存在“等、靠、要”思想。该条规定，基本表述了我国矿区生态修复的现状与难点。

实践中，矿区生态修复，必须改变原来单一的财政投入的渠道，应当充分吸引社会资本来投入生态修复，使我们资金投资的渠道进一步拓展，使我们修复的力量进一步增加，使资金的投入多元化。社会资本参与生态修复可以考虑自主投资模式、与政府合作模式、公益参与模式等三种模式。其中，自主投资模式为社会资本单独或以联合体、产业联盟等形式出资开展生态保护修复。与政府合作模式主要强调社会资本可按照市场化原则设立基金，投资生态保护修复项目。对有稳定经营性收入的项目，可以采用政府和社会资本合作（PPP）等模式，地方政府可按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。公益参与模式主要强调鼓励公益组织、个人等与政府及其部门合作，参与生态保护修复，共同建设生态文明。应该指出，社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益：采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。[10]

本质上，解决矿区生态修复关键法律问题，并非事后治理，而是“修复前移，事中治理、责任追究”。具体而言，我国民法典将生态环境修复责任作为首要的责任形式，此种责任实际上是一种行为责任，其本质上是恢复原状，要求侵权人尽可能地将所破坏的生态环境恢复到损害发生前的状态。[11]《民法典》（2020年）第1234条明确规定：“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。”为此，资源开采企业，对于采空区，塌陷区和煤矸石堆，废物的化学处理，废物的预防和控制以及土壤和地下水污染，以及滑坡，泥石流等地质灾害防治和植被恢复必须承担相应法律责任。

我国司法实践也采取了“谁污染，谁治理，谁损害，谁赔偿”的环境立法宗旨，通过责令行为人赔偿损害，有利于维护环境，保护生态。[12]在修复主体上，可以责令行为人自己修复，要求其采取切实的行动来修复生态环境；也可以委托第三方专业机构来进行修复，费用由侵权人承担。但涉矿山刑事案件中普遍采用修复费用方式。生态环境损害修复责任有两种方式：一是由行为人自己修复。修复责任以生态环境能够修复为要件，对于能够修复的由侵权人在合理期限内承担修复责任。对于生态环境的破坏，为避免损害的扩大，修复期限不能无限延伸，而必须在合理期限内进行。合理期限应当依据现有的科学技术水平，结合生态环境破坏程度进行综合判断。

对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的矿山企业行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。符合规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。人民检察院在履行职责中发现破坏矿山生态环境损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为30日期满，法律规定的机关（主要是环保行政机关）和有关组织不提起诉讼的，相关地方环保行政主管机关仍未依法正确履行监管职责，环境修复工作仍未展开，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。[13]

基于生态系统多样性、完整性、复杂性和关联性的特征，矿区生态修复应突破学科边界限制，进行跨学科专业合作。生态系统是由众多要素组成而且要素之间存在大量非线性联系的极其复杂系统，在解决区域性生态问题时，已有的研究储备和经验积累可能难以支撑马上找准问题产生的根源、找对修复治理的方法，这就要求在生态系统管理中建立健全容错、改进和创新机制，兼顾问题导向和目标导向，通过从易到难、从简到繁，持续、系统地解决生态问题。[14]

同时，有条件推行矿山生态修复保险亦具有现实基础。生态修复责任保险应属责任保险中环境侵权责任保险之一种情形。所谓责任保险，是指基于保险合同，在被保险人“对于第三人，依法应负赔偿责任，而受赔偿之请求时”，由保险人负赔偿责任之保险制度。[15]于保护生态利益，保证被污染或破坏的生态系统能够得到最大限度的修复，若过度考量生态修复义务人或责任人之利益，就不可能形成可靠的生态修复责任保障，没有必要的保障机制，生态修复义务和生态修复责任可能就会形同虚设。保证责任主体切实承担生态修复责任的形式是多样的，应当依据生态修复的不同要求选择最有效、可行的保障方式，在整体上应当以生态修复保证金和强制性生态修复责任保险为核心构建我国的生态修复责任保障机制。[16]

三、余  论