环境公益诉讼相关问题初论

作者：张涛 杨荣宽 | 2020.04.02

关于公共利益，卢梭的公共利益概念更具有合理性，其既可以避免边沁公共利益概念可能导致的多数人对少数人的强制，又强调了共同体成员在公共利益形成与实现过程中的积极作用，强调了共同体成员对公共利益之形成与实现所应承担的积极责任。[1]由于环境属于典型的公共物品（具有较明显的非排他性和非竞争性），其承载的利益往往表现为公共利益。换言之，环境利益在本质上应属于公益的范畴。[2]环境民事公益诉讼的目的即为维护环境公共利益，而非为了个案救济。环境公共利益不同于社会成员的个体利益，这种不同主要表现在利益内容的特殊性上，环境公共利益并非社会个体成员环境利益的总和，而是环境自身具有的、为大众所共享的利益。环境公益诉讼“以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件，诉讼实际的实施者虽或应主张其与系争事件有相当的利益关联，但诉讼的实际目的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力亦未必局限于诉讼的当事人”。[3]环境公益诉讼的被诉行为侵害或危及的是社会性的公共环境权益。在环境公益诉讼中，有时没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯社会环境公益。[4]

一关于环境公益诉讼提出主体

2007年4月起，涉案江苏省无锡市梓旺村村民黄震等陆续向当地政府部门信访，反映沪宁高速公路江苏段扩建工程完工营运后产生的交通噪声污染问题，当地政府部门回复宁沪高速公司将安装声屏障进行降噪。后宁沪高速公司虽安装声屏障进行整改，但当地村民仍反映交通噪声污染严重，整改措施未能解决交通噪声扰民问题。2010-2011年，无锡市环保局陆续向宁沪高速公司发函要求进一步采取更换声屏障材质，延长声屏障距离等整改措施。但仍未能彻底解决涉案村庄的交通噪声污染问题。中华环保联合会于2014年3月20日向江苏省无锡市中级人民法院提起噪声污染责任环境民事公益诉讼后，无锡中院进行了周密细致的调查工作，并委托有关环境监测站进行监测。对于监测报告中的噪声数据，法院又向交通部公路科学研究所等有关专家进行了咨询，从而确认涉案三个行政村(五个自然村)除个别测点昼间交通噪声超标外，夜间各测点交通噪声普遍超标。法院会同宁沪高速公司对涉案五个自然村的现状进行了调查，宁沪高速公司提出加装声屏障、更换声屏障材质、声屏障加高、延长等进一步降噪的解决方案，并根据专家建议对解决方案进行了进一步优化。在此基础上，法院主持制定调解方案，由宁沪高速公司于调解协议签订后六个月内，采取包括延长、加装、加高声屏障，更换声屏障材质等整改措施进行降噪，双方当事人对调解协议均予确认。[5]

该公益诉讼典型意义在于：该案由公益组织中华环保联合会提起诉讼。沪宁高速公路江苏段扩建八车道以来，交通量增长迅速，极大地促进了沿线经济发展。与此同时，经济发展与环境保护之间的矛盾日益凸显，在经济高速增长的同时，公众享受优美、舒适环境质量的权益时常受到损害。涉案无锡地区经济发达，但土地资源紧张，人口密度高，交通道路与沿线居民区距离近，交通噪声控制难度较大。“无锡中院受理此案，坚持既要依法促进经济的可持续发展，又要保护群众安居乐业所需的良好环境，督促相关单位采取切实可行的降噪措施，防止噪声污染的再次产生，从根本上解决噪声挠民的问题，有效维护了广大群众的合法效益”。[6]任何环境的污染和破坏最终都会影响到每个社会个体的生存和发展，因而公民对生存环境的保护最有发言权，能够作出公正的评价。公民在纯粹的公益诉讼中具有诉的利益，只要公民个人在诉讼中能够有充分证据证明自己所主张的利益具有社会公共性，并且正在受到侵害，其原告资格就因此具有正当性。[7]在环境公益诉讼的情形下，原告提起诉讼的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。[8]

社会公益组织作为主体提起环保公益诉讼突出优势在于：一是非政府性，这使它区别于各种政府组织或者官办团体，因而表现出社会性；二是非赢利性，这使它区别于赢利性组织，因而表现出公益性；三是专业性，这使其得以聚积一定数量的专业人才，因而具有较强的活动能力；四是合法性，这使它区别于各种非法组织，因而具有合法开展活动的主体身份。[9]社会组织作为提起主体的法理基础还在于：法律必须给没有利害关系的或者没有直接利害关系的公民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人有资格反对或弥补该种违法行为。 [10]社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第58条规定的“专门从事环境保护公益活动”。社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。社会组织通过诉讼牟取经济利益的，人民法院应当向登记管理机关或者有关机关发送司法建议，由其依法处理。[11]

另一起公益诉讼案件中，法院认为“不特定多数人的公共利益受到侵害或有侵害危险时，法律规定的机关和有关组织向人民法院提起的诉讼，故东台环保局是适格诉讼主体。东台环保局为使不特定人群免受因氯丙烯泄漏而造成的损害，对氯丙烯泄漏造成的污染物进行了处理，具有公益性，其支出的相关费用符合公益诉讼的规定，对该费用依法有权向造成环境污染的责任方要求进行赔偿”。[12]但该案引起的不同理解在于，如果赋予环境行政机关环境民事公益诉讼原告的主体资格，本质上是将原来的行政法律关系硬性扭转为民事法律关系，有违宪法的一般原理和制度框架。[13]视公民诉讼如洪水猛兽一概排斥的态度是不恰当的，在我国当前其他公益主体严重缺位以及行政执法严重不足的情况下，开放公民诉讼对于环保消费者维权是十分必要的。[14]

在我国的立法上，检察机关虽然被宪法定位为法律监督机关，但检察机关以原告身份提起民事公益诉讼，与其监督机关身份并不存在根本矛盾。并且在所有的国家机关中，检察机关无疑是最适合代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体。检察机关不仅具有较高的法律地位和独立性，而且检察机关提起公益诉讼，有着一些天然的优势。从诉讼资格上来说，检察机关本身就是公共利益的代表，因而，代表社会公共利益提起公益诉讼符合法律对检察机关的定位；从诉讼能力上说，检察机关以国家为强大后盾，因而具有专业知识和经济力量的双重优势；从力量对比上看，环境违法行为人大多是实力雄厚的企业等，检察机关相对一般的主体显然更具备与其对抗的实力，从而弥补私人作为环境诉讼原告的弱势地位；由检察机关代表公共利益进行诉讼，可以减弱群众想要搭便车的心理。[15]各国普遍将检察机关作为提起公益诉讼的特设机关。无论是在大陆法系国家还是英美法系国家，检察机关都作为最高法律秩序和道德的代表者，以保护公益和维护法律为依据，对民事争执和经济纠纷进行干预。随着民法的基本原则由个体本位向社会本位转化，在私法领域，国家干预民事活动日益加强。[16]关于检察院的公益诉讼原告地位，最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》已于2018年2月23日由最高人民法院审判委员会第1734次会议、2018年2月11日由最高人民检察院第十二届检察委员会第73次会议通过，自2018年3月2日起施行。

二关于环境公益诉讼激励

民法学者曾世雄先生在《民法总则之现在与未来》中强调，“生活资源之变动，有享有之一面，有涉及权利、法益，亦有涉及自由资源者，范围广泛”；民法以生活资源为本位，生活资源主要包括权利、法益和自由资源，权利是民法提供完整保护的资源，法益是民法提供局部保护的资源，自由资源是纳入民法范畴但却不为民法所保护或民法对其放任自流的特定资源（如公海、荒山之兽等）[17]。公益性是环境公益诉讼的最终价值追求。此外，环境民事公益诉讼的公益性还体现在诉讼利益的归属上，环境民事公益诉讼的诉讼利益应当归于社会，而不能归于任何组织或个人。而普通的环境侵权诉讼的诉讼利益一般归于为利益受损的原告方。[18]如果消除违法行为带来的社会效益被广为分享，个人的收益往往比较小，每个人就有可能搭其他执法者的便车。其结果是任何人都没有充分的激励提起诉讼。[19]

在法律中确认环境权。明确了环境权，也就意味着从法律权利角度厘清了环境资源生态法与民法物权法、行政法和社会法的界限。[20]任何一个理性的当事人在其纠纷诉诸法院之前，均须进行一番成本收益分析，并根据诉讼收益与诉讼成本之间的差额来决定是否提起诉讼：诉讼受益越小，当事人诉讼的可能性就越小。[21]

环境公益诉讼作为一种有别于民事、行政诉讼的特殊公益诉讼，要求国家和社会分担诉讼费用。[22]从本质上讲每个人是自身利益的最大维护者，公共利益与自身私人利益相比较，较少为公民、法人或其它组织所青睐。[23]但环境公益诉讼中应坚持“败诉方负担”诉讼成本原则。因为被告对环境的加害行为不仅造成了对于环境的损害结果，而且亦导致了相应的环境公益诉讼及相应诉讼费用的发生，即环境公益诉讼的进行及其相应的费用是被告对环境的加害行为延伸和衍生的结果，由被告自己承担其加害行为所延伸和衍生出的诉讼费用理所当然。[24]在“败诉方负担”规则之下，败诉被告不仅要承担自己的诉讼成本，还必须承担胜诉原告的诉讼成本，从而将全部诉讼成本归于败诉被告一方承担。也即“败诉方负担”规则大大增加了行为人的违法成本，使其在计算违法行为的全部成本时，不得不考虑潜在原告的诉讼成本，并据此作出最理性的行为选择，“行为矫正”功能由此得以实现。[25]败诉方负担规则还激励着原告律师尽量避免代理无谓的或骚扰性诉讼，因为“案件一旦败诉，律师将承担丧失其律师费用的风险，由此激励律师只代理有正当理由的（meritorious）案件。[26]

三关于环境公益诉讼责任承担

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，即法释〔2015〕1号第18条规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”第19条规定：“原告为防止生态环境损害的发生和扩大，请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的，人民法院可以依法予以支持。原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用，请求被告承担的，人民法院可以依法予以支持。”第20条同时规定：“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。”

环境公益诉讼司法实践以支付环境损害赔偿金而非实施恢复环境行为为诉讼目标，有其存在的立法原因。我国的环境保护立法具有明显的“管理法”特点，多数单行法律都设定相关行政主管部门为具体的执法主体。[27]以对企业排污行为提出的环境公益诉讼为例，企业排污行为牵涉的相关利益有：工厂主的经营利益、雇员的工资与就业利益、政府的税收、为企业及雇员提供服务的其他企业利益、受害人利益、环境本身的利益等[28]，支付环境损害赔偿金可以最大限度平衡各方利益。利益关系是指各种利益间所形成的一致、冲突以及效力上的强弱、优劣关系，劣势利益必须服从于优位利益并容忍优位利益对其的损害与侵犯。[29]同时，受环境公益诉讼赔偿金或修复费用性质所限制，人民法院不能直接判令被告向公益诉讼原告支付环境公益诉讼赔偿金或修复费用。为加强该项资金的管理使用，各地法院进行了很多有益的探索。但由于现行法律没有明确规定，因此对于该项资金的性质和使用范围认识不同，各地做法也不一。有的法院为此推动设立了地方环境公益诉讼专项资金，有的法院将该笔费用作为非税收入上交地方财政，有的地方甚至出现打算与社会组织共建基金的现象。上述现象亟需统一规范，以免影响资金安全使用，进而损害环境公益诉讼制度。[30]

“替代性禁止令”一般是法院基于利益衡平原则的考虑，对于某些无法避免并将持续下去的环境侵害行为颁布赔偿替代性禁止令，强制要求被告购买环境权利以替代对被告颁布永久性禁止令或附条件禁止令。[31]

四初步结论

环境公益诉讼的本义就在于维护环境公益，主要表现为预防环境公益（继续）遭受损害以及对已经造成的环境损害采取积极的补救措施。[32]既然公民、环保组织、政府及其职能部门、检察机关等多类主体均有权提起环境公益诉讼，则如何处理其起诉顺位可以考虑的方案是，应依实体权利基础的不同而作相应安排。即以自然资源所有权为基础的起诉顺位应考虑：其顺位依次为环保机关、检察机关、公民和环保组织；以环境权为权利基础的起诉顺位依次为：环境权人和环保组织、环保机关、检察机关。实践中不宜机械和僵化，而应以及时、有效维护环境公益为基本原则进行灵活处理。此外，不同顺位的原告还可作为共同原告起诉或加入到已经受理的诉讼之中。[33]但环境民事公益诉讼的局限性要求我们必须鼓励公民、法人等个人利益主体提起环境民事私益诉讼。由于环境损害的广泛性、环境行政执法的低效性、社会公益组织的不成熟性以及检察机关的角色冲突问题，使得环境民事公益诉讼不能承受妥善保护环境社会公共利益之重，而我们也不应该寄希望于环境民事公益诉讼解决所有环境问题。[34]

现阶段，我国民事公益诉讼与行政公益诉讼的二分法不断产生法理逻辑上的矛盾和遭遇现实的困境。[35]从根本来说，我国环境民事公益诉讼在基本原理和模式上借鉴或者模仿了环境民事私益诉讼，但究其实质却不是环境私益诉讼的扩展和延续，因此缺乏坚实的理论和制度基础。[36]任何制度的运行都是有成本与社会摩擦的，支付制度运行的成本和消除制度运行的摩擦都需要一定的社会资源作为支撑。这种社会资源的有限性限定了社会制度功能的界限。而且任何社会制度都只是社会整体制度系统中的一部分，其运行的好坏与社会整体制度系统中的其他部分能否正常地运行有极大的关联。可以这样说，环境公益诉讼制度也是运行在社会极限之中，其所发挥的功能也有一定的限度。[37]相关问题的研究，尚待进一步深入。