新《安全生产法》解读暨企业合规指引

《安全生产法》自2002年颁布实施以来，历经2009年和2014年两次修改，对国家加强安全生产工作、防止和减少生产安全事故起到了重要作用，保障了人民群众的生命和财产安全，促进了经济社会的持续健康发展。但从2014年至今，随着社会和科学技术的发展，一些安全生产的新特点开始涌现，与此同时，国家也对安全生产提出了更高更新的要求，原有的安全生产法已无法满足现实的需求。基于此，全国人民代表大会常务委员决定再次对《安全生产法》进行修订：

2021年6月10日，《中华人民共和国安全生产法》修正案（下称“新法”）正式公布，于2021年9月1日起正式生效，修订部分约占原条款的1/3。本文将从“修改原因”、“修改亮点”及“合规指引”三个维度简要介绍新法，并提醒企业注意相关的合规要求。

1. 经济的发展，生产方式的转变，生产力的提高。一些新业态、新材料、新工艺、新技术的发展，以及一些新的生产组织和管理模式的变化，导致新的安全风险不断出现，原法律无法调整。如，造成20人死亡，175人受伤，直接经济损失9470余万元的沈海高速浙江温岭段“6•13”液化石油气运输槽罐车重大爆炸事故（以下简称“6.13事故”）发生的主要原因即为“企业安全生产主体责任严重不落实”，该事故的发生暴露了原《安全生产法》（以下称“旧法”）在责任主体等方面规定的不足之处。

2.《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》发布并实施，全面部署了安全生产方面的工作任务，包括安全监管监察体制的改革、健全法律法规体系等要求，需要相应的法律支持。

3. 机构改革。原安全生产监督管理总局改为应急部，法律中相应的执法部门也应该从安全生产监督管理部门改为应急管理部门。

据此，新法进行了一系列修订，扩大安全生产责任主体范围、责任范围，明确规定“全员安全生产责任制”，落实从业人员的岗位安全责任；新设安全公益诉讼，加强对企业的监管；加大处罚力度，提高企业的违法成本；并提出对事故整改和防范措施落实情况的评估，完善事后监督。

旧法仅要求生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责，而未对除主要负责人外的其他从业人员作出规定，在旧法的实施过程中，此规定的缺陷之处逐渐显露。根据应急管理部发布的信息，6.13事故发生的直接原因为“事故车辆行驶至弯道路段时，驾驶员未及时减速导致车辆发生侧翻”，主要原因则是“企业安全生产主体责任严重不落实”。由此看来，仅规定生产经营单位的主要负责人承担安全生产责任，尚不足以全面贯彻落实企业的安全生产工作，使相关从业人员自觉遵守国家安全生产相关规定，从而有效避免事故的发生。

因此新法作出了如下修改：（1）第五条将安全生产责任主体的范围从主要负责人扩大至其他负责人；（2）第二十五条首次提出“生产经营单位可以设置专职安全生产分管负责人，协助本单位主要负责人履行安全生产管理职责。”；（3）第五十七条增加“从业人员在作业过程中应当严格落实岗位安全责任”的规定；（4）在所有出现安全生产责任制的地方都增加了“全员”，旨在通过扩大安全生产责任主体的范围，建立全员安全生产责任制，把生产经营单位全体员工的积极性和创造性调动起来，形成人人关心安全生产、人人提升安全素质、人人做好安全生产的局面，从而整体上提升安全生产的水平。^【1】

新法将“建立安全风险分级管控制度，按照安全风险分级采取相应的管控措施”纳入生产经营单位的责任范围，要求企业向从业人员等通报事故隐患排查治理情况，并首次强调企业应关注从业人员的身体、心理状况和行为习惯，旨在加强对于安全生产工作的事前监督，从源头上排除和防范事故的发生。以此同时，为确保安全事故发生后有关人员人身和财产安全，新法对属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位附加了生产安全责任险的投保义务，并强制性规定，生产经营单位发生生产安全事故后，应当及时采取措施救治有关人员，体现了国家倡导的“生命至上”理念。

2021年3月23日，最高人民检察院和应急管理部联合发布安全生产领域公益诉讼典型案例9件，一方面希望对各级应急管理部门和检察机关形成协同共赢的示范效应，促进社会各界关注支持安全生产工作。另一方面也希望引入独立的、外部的监督，将检察公益诉讼作为安全生产行政监管的法治保障、破解安全生产公共利益保护困境的有效路径、推动安全生产治理体系和治理能力现代化的重要力量^【2】。彼时，安全生产领域不属于检察公益诉讼的法定领域，但其重要性不言而喻，因此本次修订，新法于第七十四条明确，因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。

安全生产监管具有专业性强、信息封闭、需要多个部门协同工作等特点，监管难度大，不少企业对自身违法违规行为予以隐瞒、掩饰，相关线索收集主要依靠执法部门在日常巡查中发现，社会公众无从知晓，震慑力不足。检察院开展公益诉讼对保障安全生产工作具有众多职能优势，主要包括有利于协同多部门执法、以小建议消除大隐患、警示教育违法企业等方面。近几年的实践也证明，检察机关通过发出协商建议、诉前检察建议、警示函或提示函等方式，督促行政机关依法全面履职，加强对企业的监管，最大化体现了诉前程序制度的价值。此外，检察机关作为司法机关，在刑事诉讼案件中居主导地位，对安全生产领域的违法行为可以行使刑事司法职能有效打击犯罪，对于造成社会公共利益损害的，还可以通过民事公益诉讼职能，诉请消除隐患或赔偿受害者损失，对广大企业依法履行安全生产主体责任起到警示和教育的作用^【3】 。

法律的威慑力源于其制裁的严厉性，因此，此次修订大量着墨于关处罚的规定，主要包括以下方面。

1.提高处罚金额

本次修订，将“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故”情形下，对主要负责人处以的罚款，由原来的一年年收入的30%、40%、60%、80%上调为40%、60%、80%、100%；与此同时，对发生的安全事故负有责任的生产经营单位所应缴纳罚款的上下限均相应提高，并新增“惩罚性罚款”规定，致使新法生效后，生产经营单位被处以的罚款数额最高可达1亿元。另需特别关注的是，应对“屡禁不止、屡罚不改”的违法现象，新法新增第112条规定，生产经营单位违反本法规定，被责令改正且受到罚款处罚，拒不改正的，负有安全生产监督管理职责的部门可以自作出责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

2.调整处罚范围及方式

为将安全生产责任制落到实处，增加企业的违法成本，新法在除处罚额度外的处罚范围和方式方面也进行了相应修订。

一是，新法将“生产经营单有关从业人员”纳入处罚的范围，明确有关从业人员违法的后果。

二是，增加“通报相关主管部门、加大执法检查频次、暂停项目审批、上调有关保险费率、行业或者职业禁入”等处罚方式，同时，基于诚信社会的特点，强调公开曝光的重要性，强化对违法失信生产经营单位及其有关从业人员的社会监督，以提高全社会安全生产诚信水平。对于漠视安全生产、屡罚不改、屡禁不止的生产经营单位及主要负责人，新法选择采取更为严厉的处罚方式，即关闭、依法吊销其有关证照、暂时或终生的行业禁入，迫使企业停止安全生产违法行为。

三是，采取“直接处罚”的方式。旧法中多处以“逾期未改正”、“拒不执行”作为可对生产经营单位或其他责任人员处以罚款的前提，本次修订将原有的此类规定全部改为违法行为发生以后直接罚款；同时新增的四处违法罚款也是发现违法事实后的直接罚款。因此新法生效后，企业一旦实施违法行为，将会同时面临“要求整改”和“处以罚款”的处罚。

3.新增处罚事项

新法新增一些处罚事项，如第九十七条规定，“高危行业企业未按照规定配备注册安全工程师的”；第九十九条规定，“关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的”、“餐饮等行业的生产经营单位使用燃气未安装可燃气体报警装置的。”；第一百零一条规定，“未对重大危险源定期检测的、以及在风险预控和隐患排查双重预控中的违法事实”；第一百零三条规定，“高危行业在施工项目安全管理方面的违法现象”；第一百零七条规定，“不落实岗位安全责任”；第一百零九条规定，“高危行业未投保安全生产责任险”等。

今年3月份，国务院安委办文件正式印发了《生产安全事故防范和整改措施落实情况评估办法》。《办法》中对评估主体、评估内容、评估工作方式、问题处理等方面作了明确规定，同时也为新法在第八十六条首次提出的对事故整改和防范措施落实情况的评估机制提供了具体的实施细则，使其能真正发挥其作用。

（一） 事前监督

1. 针对新法扩大的安全生产责任主体范围及责任范围，为避免出现责任主体模糊、责任不明的情况，企业应首先了解并完善自身的组织架构、运营模式、规章制度等，合理规定各个岗位的安全责任，指定各专职安全生产的分管负责人，明确企业内部的权责划分，落实全员安全生产责任制。

2. 企业应构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，针对不同级别的安全风险分别设置应急管理预案，并建立一套完善的检查、汇报、公布、处理安全隐患的机制（可考虑采用信息化手段）；

3. 企业应致力于形成安全生产理念，通过对安全生产的定期宣传、应急演练、设置发现安全隐患的激励措施等手段，使所有员工认可并自发宣传安全生产理念，争取从源头上降低事故发生的可能性；

（二） 事后处理

针对新法大幅度提升的处罚金额及愈加严厉的处罚手段，企业在受到相关部门处罚后，应及时与顾问律师或内部法务等专业人士联系，以免因相关部门认定事实不清或适用法律错误而承担本无需承担的后果。在接受处罚决定后，企业应积极采取措施改正并及时缴纳罚款，以免有关部门适用“连日处罚”致使企业需承担更为严重的责任。

《中华人民共和国安全生产法》修正案体现了国家对于安全生产领域愈发严格的监管，其结合实践将具有规范现实性的频发风险、新兴行业纳入调整范围，将有效促进安全生产法目的——加强安全生产工作、防止和减少生产安全事故、保障人民群众生命和财产安全、促进经济社会持续健康发展的实现。但这同时也对企业的安全生产合规提出了更高的要求，企业唯有与时俱进，加强自身的安全生产合规体系的建设，采取及时有效的措施排除安全隐患，防止事故发生，方可在新《安全生产》带来的挑战下站稳脚跟。