关于开发区构建“管委会+公司”新模式的法律思考与建议

国务院《公平竞争审查条例》、《湖南省开发区条例》实施以来，湖南省各开发区（含经开区、高新区等各类工业园区，下同）在招商引资方式上面临根本性变革，过去的“税收洼地”、“差异补贴”、“土地优惠”均被叫停，既要在建设全国统一大市场、打造新质生产力上谋求高质量发展，又要对过去违规发放的奖补资金进行债务追索，转型任务重、协调难度大、观望情绪尚存。

一、时代背景与现实问题

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”、“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”、“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。”但是，各地开发区基于行政习惯和招商惯例，苦于“没有优惠政策，投资商就不来”的窘境，短期内难以在取消财政奖补与税收挂钩、取消本地企业差异化扶持、取消本地业绩与招标投标挂钩等方面取得突破性进展。

根据国家市场监管总局的通报：1.长沙市住建局发布的《长沙市勘察设计行业信用管理暂行办法》，将评分标准与本地区业绩奖项挂钩，构成排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标。2.《常德市促进建筑业高质量发展的若干政策措施》，规定“建设单位补贴额度为该项目建筑业企业缴纳增值税和企业所得税地方留存部分的10%”，将奖补与其缴纳的税收挂钩，构成违规。3.湘西州在政策措施中规定享受奖补企业承诺迁移至本地且十年内不外迁，对企业自主迁移设置障碍，构成设置不合理或者歧视性的准入和退出条件。

为遏止开发区招商恶性“内卷”，防止“候鸟型”企业圈地、圈钱，中央明令禁止各地不能再拼土地、拼税收、拼补贴。上述案例表明，过去开发区在招商工作中习以为常的许多做法、措施、政策等，如今已经不适用、不准用了。

二、对策与建议

（一）弱化行政允诺，强化合同约束。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释，本人注意到：各开发区现有的招商合同（范本）中，不同程度地存在预约土地出让价格、企业纳税金额、财政奖励补贴等条款。这类条款，视为行政允诺，故招商合同会被认定为行政协议。在构建全国统一大市场的新时代背景下，必须贯彻新发展理念，遵循“规则统一”的招商原则，减少“一事一议”项目。一方面，开发区管委会今后不宜以协议方式进行行政允诺，而应把招商引资的工作重心转移到“履行组织领导、发展规划、经济管理、优化营商环境、协调服务等”法定职能上来，甚至可以不由管委会直接签订招商合同，而授权或委托由国有平台公司以民事主体身份与投资商约定投资项目、运营管理、奖补扶持等具体条款。另一方面，《湖南省开发区条例》第十条规定：“开发区可以实行管理机构加公司的市场化运营模式，促进开发区管理模式实现公司化运作、政府化服务。”根据该规定，开发区内的国有平台公司、专业运营公司，是冲向招商引资最前线的主力军，它们可以把当地政府和管委会的招商红利，通过民事合同约定，采取业绩奖励、融资补贴、科技扶持、股权减让、人才补助、风险对赌等方式实现。

（二）创新开发区薪酬体制，优化营商发展环境。对于开发区而言，抢商的动力是利益，安商的保障是环境。建议：1.开发区管委会和国有平台公司工作人员薪酬可以突破当地公务员和参公人员薪酬标准的常规限制，建立与岗位职责、工作业绩、实际贡献挂钩的绩效薪酬制度，实行末位淘汰等竞争性选人用人机制。2.开发区应坚持经济功能定位，除担当“店小二”，还要升级为“陪跑员”，借助“产学研”、“财法税”、“投融资”第三方专业机构，通过设立风险补偿基金、平台公司参股合作等方式，变“输血”为“造血”，提升企业家做出“专精特新”的激情和能力。3. 优化主导产业和特色产业，推动创新链、产业链、供应链、资金链、人才链深度融合。建立跨区域合作机制，共享信息平台、创新平台、资本平台、产业平台和服务平台，为企业提供云平台服务、数字化与智慧型服务等信息支撑服务，打造招商项目全过程管理服务体系。

（三）充分发挥公司作用，加大历史债务催收。入园企业享受税收返还、财政奖补等优惠政策的高光时刻已经过去，资本招商、股权招商时代已经来临。本人认为，开发区管委会在履行经济管理职能时，须更加注重规划引导、机制构建和监督考核；而国有平台公司、专业运营公司则可以采取“事后资助”“受托支付”等方式，当入园企业产值、规模、营收、缴税、科创等指标达到一定数额或程度，可以按照招商协议、厂房租赁（购买）等有关协议的约定，将财政奖补给该公司的资金或权益，转移支付给符合条件的入园企业或个人。另外，为防止国有资产流失，妥善应对审计巡视整改，开发区对于投资商及入园项目企业股东、实际控制人、合伙人、合作人等违反公司法、个人独资企业法等规定，以获取或骗取奖补资金为目的，通过股权嵌套、一致行动人协议、擅自减少或抽逃注册资本、变更法定代表人或股东、变更企业名称或地址、企业经营异常后简易注销，或者获取补贴后非法转移财产、纳入失信人记录的，应当立即启动预警机制和企业清退程序，通过诉讼、保全等法律手段及时追索债务，并依法追究行为人的法律责任。