全面“反内卷”竞争立法趋势下平台补贴型低价倾销行为的认定标准与合规建议

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在互联网平台经济高速发展的当下，“内卷式”竞争已经演变为影响中国经济社会健康发展的突出现实问题。

本文讨论的“平台补贴型低价倾销行为”，是指平台经营者采取折扣、补贴等价格优惠手段，使得平台内经营者以低于成本的价格向消费者销售商品或提供服务，而平台内经营者并未承担低于成本的价格带来的亏损。该行为类型区别于平台内经营者或者自营型平台经营者实施折扣、补贴等价格优惠，最终自行承担低价损失的行为。

当前实践中，不同地区执法机构对此类行为如何定性有严重分歧。部分地区认为“倾销”“销售”行为仅限于直接向消费者提供商品或服务并向消费者收取对价的行为，而平台经营者不存在销售行为，不可能构成低价倾销。与之相对，部分地区执法机构明确以低价倾销予以查处。因此，有必要结合当前的立法与执法动态准确定性此类行为的合规边界。

2024年7月30日，中共中央政治局会议首次提出：“要强化行业自律，防止‘内卷式’恶性竞争。”¹这是国家层面首次明确表态“反内卷”。

2024年12月11日至12日，中央经济工作会议确定2025年重点任务包括：“综合整治‘内卷式’竞争，规范地方政府和企业行为。”²明确将“反内卷”拔高至综合整治层面，这表明治理“内卷”已不再是单纯的市场监管问题，而是关系到经济高质量发展和市场秩序构建的全局性任务。

2025年3月5日，国务院《政府工作报告》在“2025年政府工作任务”部分提出：“加快建立健全基础制度规则，破除地方保护和市场分割，打通市场准入退出、要素配置等方面制约经济循环的卡点堵点，综合整治‘内卷式’竞争。”³“反内卷”作为年度重点经济工作任务的地位被进一步确立。

2025年5月20日，国家发展改革委召开新闻发布会，介绍“综合整治‘内卷式’竞争”有关工作安排，包括“坚持创新引领，加快产业转型升级”“加强地方约束，加力破除地方保护和市场分割”“优化产业布局，遏制落后产能无序扩张”“强化市场监管，净化市场竞争生态”四个方面。其中，在强化市场监管方面，国家发展改革委旗帜鲜明地提出：“重拳整治劣质低价等市场乱象，依法查处不正当竞争和价格违法行为，坚决打击侵权假冒、制假售假行为，加大质量监督检查力度，共同维护公平竞争、优胜劣汰的市场秩序，有效发挥市场机制的活力和作用。”⁴

2025年6月27日，十四届全国人大常委会第十六次会议表决通过新修订的《反不正当竞争法》（2025年10月15日施行），加大了对平台不正当竞争行为的监管力度。

2025年7月1日，中央财经委员会第六次会议进一步强调：“纵深推进全国统一大市场建设，要聚焦重点难点，依法依规治理企业低价无序竞争，引导企业提升产品品质，推动落后产能有序退出。”⁵为“综合整治‘内卷式’竞争”政策部署进一步指明方向。

2025年7月24日，国家发展改革委、市场监管总局研究起草了《中华人民共和国价格法修正草案（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。该草案进一步明确了不正当价格行为的内涵与外延，完善了低价倾销的认定标准，规范市场价格秩序。

2025年8月23日，国家发展改革委、市场监管总局、国家网信办联合起草了《互联网平台价格行为规则（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。该草案着力规范价格行为，围绕大数据定价、价格补贴、价格诚信等方面，依法规范平台经营者及平台内经营者的价格行为，对经营者自主定价、价格竞争等提出明确的行为规范，以营造有序竞争、公平竞争的市场环境。

实践中，有部分平台在实施补贴期间，会强制或变相强制平台内经营者分担部分补贴金额。此种情形下，若商品或服务的最终价格低于成本，且平台内经营者承担了部分低价亏损，这种行为的违法性已经达成共识，可以直接适用2025年10月15日修订施行的《反不正当竞争法》第14条予以规制，不存在争议。

但是对于平台主动“烧钱”补贴或承担大部分补贴金额的行为在执法实践中确实存在认识的分歧。结合前文所述，《反垄断法》体系下的低价倾销行为相较于《价格法》体系下的低价倾销行为，客观行为上没有实质区别，因此下文主要以《价格法》体系为核心法律依据对此类行为进行合规分析。

（一） “倾销”：平台经营者实施折扣、补贴等价格优惠可以认定为共同销售行为

诚然，从形式上看，平台经营者只是给平台内经营者或消费者提供补贴，本身并未直接销售商品或服务；而平台内经营者又并未直接以低于成本的价格销售，两个主体似乎都不构成低价倾销。但是，这种将平台补贴行为与商户销售行为人为割裂的做法，既没有充分的法律依据，也不符合此类新业态销售行为的经济实质。

1.《价格法》第14条规定的“经营者”应当包括平台经营者

首先，当前电商平台销售商品的行为，是由平台经营者和平台内经营者共同进行的，二者缺一不可。在平台经营者的主导下，平台内经营者才得以兑现补贴、完成促销活动。电商平台构建了重要的互联网消费市场，该领域的价格行为理应受到《价格法》的监管。

其次，参考其他法律法规的规定，经营者应当包含平台经营者。《电子商务法》第9条第一款规定：“本法所称电子商务经营者……包括电子商务平台经营者、平台内经营者以及通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者。”《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第37条第二款更是明确规定：“依照前款规定认定平台经营者以低于成本的价格销售商品，还应当考虑该平台涉及的多边市场中各相关市场之间的成本关联情况及其合理性。”

最后，电商平台的大额补贴行为已经超出平台经营者的撮合交易等辅助功能，实际上已成为“主导”平台内销售活动的主体。平台的应然角色可参考《电子商务法》的界定。该法第9条第二款规定：“本法所称电子商务平台经营者，是指在电子商务中为交易双方或者多方提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务，供交易双方或者多方独立开展交易活动的法人或者非法人组织。”

然而，价格补贴的本质是电商平台与平台内经营者联合实施低于成本销售商品的行为，其中不可缺少的条件是电商平台向平台内商户支付补贴款。电商平台借助平台内商户的订单，参与了向消费者销售商品的行为，名义上由平台内经营者与消费者订立买卖合同，实质上则是借此培养消费者“选择此平台而非彼平台”的消费习惯。

由此可见，实施价格补贴的平台已经超出《电子商务法》规定的、仅以提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务为核心的“平台经营者”，成为通过巨额补贴捆绑商户、主导整个商业模式和商品交易流程、具有独立利益诉求的主体经营者。⁸因此，平台经营者应当属于《价格法》第14条规制的主体。

2. 在平台补贴场景中，平台经营者与平台内经营者均属于价格行为的主体，实质上共同实施了向消费者销售商品或服务的行为

在平台补贴的交易场景下，商品的直接销售者即平台内经营者仅仅是一种“名义”上的销售者，而包括选品、定价、营销等各个环节在内的整个商业模式，均受到平台的主导和控制。

在补贴商品销售活动中，商户需要通过平台的筛选、审核才能参与活动，平台也对商户设置了严格的管理规范。《价格法》第11条规定：“经营者进行价格活动，享有下列权利：（一）自主制定属于市场调节的价格；……（四）检举、控告侵犯其依法自主定价权利的行为。”然而“定价权”这项经营者最基本的权利之一，已由平台所掌握。例如，拼某多平台与商户之间订立“自动跟价”服务协议，根据最新协议，对于开通了“自动跟价”功能的商家，拼某多平台可以对其所有商品进行价格修改，而此前平台只能修改上述商家活动商品的活动价格。因此享有补贴商品自主定价权的平台，属于《价格法》第14条规定的直接销售商品的经营者。

同时，“选品权”也是商品经营者的基本权利，但补贴活动的规则反映出，商户的这一权利也被平台夺取。例如，拼某多可以通过系统自动判断、校验商户所售商品与平台营销活动的适配性，当对应商品价格在跟价范围与周期内改价后可满足对应营销活动要求时，平台还可以为商家、对应商品报名营销活动，并通过设置营销工具在跟价范围与周期内调整商品实际售价。

另外，“营销”既是商品经营者的权利，也是经营任务之一。在平台补贴的销售模式中，商品推广、品牌宣传、与消费者互动等营销任务几乎完全由平台所承担。

由此可见，平台在商品经营活动中的实质参与程度远远高于商户。而且平台可以从这种补贴行为中获得巨大利益，包括引流获客、获得更多市场份额、巩固和增强用户黏性等。在平台实施补贴行为的场景下，电商平台与平台内经营者组成销售利益共同体，一同为消费者提供商品和服务，帮助消费者筛选到意向商品并创建订单，完成网购活动。此时平台不仅仅是“平台经营者”，实际上也是“平台内经营者”。

对此，广东省市场监管局2024年7月31日查处的某科技有限公司低价倾销案可以作为例证。该案中，某科技有限公司与广东省内17个地市33家企业合作开展互联网定制客运345条专线，其中有14条线路因该公司提供过大幅度“补贴”导致客票销售价格远低于相应线路实际运行成本，监管部门据此认定双方属于共同低价倾销的行为：“当事人（互联网平台）与合作客运企业在上述经营活动中以低于运营成本价格出售客票共622,605张，当事人投入‘补贴’8,759,288元，获取信息服务费2,131,895.5元，亏损6,627,392.5元，无违法所得。”某科技有限公司构成低价倾销，根据《价格法》被责令立即停止违法行为，并处罚款人民币20万元。⁹

该案后于2025年1月被选入广东省市场监管局公布的十二起价格违法与反不正当竞争典型案例。在该典型案例的案件评析中，广东省市场监管局强调：“互联网平台企业利用资金、流量优势进军市场，以低于成本的价格争夺市场份额，给市场秩序造成冲击，带来明显负面效应。长此以往必然导致恶性‘内卷式’竞争，该行为严重侵害其他经营者的正当利益，损害公平竞争的市场环境。本案查处了网络平台长时间以低于成本的价格销售客票（客运服务）的低价倾销行为，切实起到警醒作用，有效维护其他经营者正当利益，营造公平有序的市场环境。”¹⁰

3. 从平台补贴场景中开票行为反映的经济实质看，平台经营者的补贴行为应当视为与平台内经营者的共同销售行为

在平台经营者实施补贴的情况下，外观上直接与消费者建立买卖合同关系的平台内经营者通过销售行为获得的收入包括两个部分，即消费者支付的优惠后价款和平台支付的补贴款。对于平台内经营者收取这两部分收入的税务处理，实务做法不一。

第一种做法是，平台内经营者按照13%的增值税税率向消费者开具商品销售发票，按照6%的增值税税率向实施补贴的电商平台开具服务类发票。例如，江西省税务局认为：“商家收到平台支付的款项后，应当按提供‘其他现代服务业’缴纳增值税并按规定向平台开具增值税发票。”¹¹

然而，在这种情况下，商户实际并未真实向平台提供营销服务，平台也并未购买相应服务。此种开票方式商户将涉嫌偷漏税甚至虚开发票。

对此，2024年8月，上市公司贝某美的全资子公司贝某美（宁波）电子商务有限公司就因此类逃避缴纳税款行为被国家税务总局宁波市税务局处罚。经查，该公司2021-2022年间向某东、某音等平台开具61份税率为6%的“营销服务费”发票，申报平台补贴收入480余万元，却未按商品销售13%税率纳税，最终被处以所偷增值税86,082.93元的50%的罚款，计43,041.47元。¹²

第二种做法是，平台内经营者不针对补贴向平台开票。例如，湖北省税务局认为，补贴属于价外费用，但因为商家并未向平台销售商品，因此不存在纳税义务，不应也不准开具发票给平台。¹³又如，福建省税务局认为，鉴于商户并未为平台提供货物、劳务或者服务，所以不应开具发票给平台公司。¹⁴

这种做法认为，商家并未向平台提供商品或服务，因此不存在应税行为，不得向平台开具发票。但这种观点同时认为补贴属于价外费用，显然前后矛盾。

《增值税暂行条例实施细则》第12规定：“条例第六条第一款所称价外费用，包括价外向购买方收取的手续费、补贴、基金、集资费、返还利润、奖励费、违约金、滞纳金、延期付款利息、赔偿金、代收款项、代垫款项、包装费、包装物租金、储备费、优质费、运输装卸费以及其他各种性质的价外收费。”由此可见，价外费用系向“购买方”收取的费用。因此，如果认为平台补贴属于价外费用，那么完全可以将平台理解为购买方，只是平台事后将商品的部分份额赠与消费者而已。

第三种做法则是直接将平台补贴理解为购买行为，平台内经营者按照13%的增值税税率向平台开具商品销售发票。例如，陕西省税务局认为：“商家取得的平台的补贴，属于取得销售货物或者销售服务的收入，按照现行规定缴纳增值税、开具增值税发票。”¹⁵又如，宁波市税务局认为：“一、如商家与平台签订了现代服务的合同，同时平台也提供了对应的服务，可以按业务实质进行处理。二、如果属于货物销售，在总局未作规定前，商家按货物销售开具，品名按某某货物的补足款。”¹⁶

此外，安徽省税务局更是旗帜鲜明地指出：“电商平台和商家联和做推广活动，商家如何开具发票，要看整个销售业务的实质：商家收取电商平台支付的补贴，和消费者实际支付的购买价款，发生在同一商品的销售活动中，因此只能按照商品销售货物的税率开具发票。根据付款的情况，可以做如下分析：比如，商家标价100元的商品，总共收取了100元。消费者支付90元，相当于购买了该商品90%的所有权，电商平台支付了10元，相当于购买了该商品10%的所有权，电商平台取得相应的所有权后，又赠送给了消费者，消费者最终取得了该商品100%的所有权。”¹⁷

本文认为，第三种方式更加符合平台补贴的交易实质，因为从平台内经营者的角度，其收取的补贴显然系销售收入，无论将补贴理解为货款还是价外费用，商家都应当按照销售货物缴纳13%的增值税。同时，鉴于平台补贴是平台代替消费者支付部分价款，平台在与商家的法律关系中是买方，在与消费者的法律关系中是赠与方。

在此基础上，《增值税暂行条例实施细则》第4条第八项规定：“单位或者个体工商户的下列行为，视同销售货物：……（八）将自产、委托加工或者购进的货物无偿赠送其他单位或者个人。”因此，电商平台将通过补贴从平台内经营者购进的货物份额无偿赠送给消费者的行为，在税法上也视同销售，这进一步佐证了平台补贴行为在法律上可以认定为销售行为。结合整个交易环节实际上只有一个现实交付行为，以及前文所述平台对商户销售过程的主导和控制，应当将平台补贴行为视为与平台内经营者的共同销售行为。

最终，若商户有权拒绝平台补贴致使商品或服务低于成本而不予拒绝，则平台与商户属于共同实施低价倾销行为，应当共同承担相应的法律责任。

（二）“低于成本的价格”：以“合理的个别成本”为基准，以“行业平均成本”为补充

《关于制止低价倾销行为的规定》第4条规定：“本规定第二条所称成本是指生产成本、经营成本。生产成本包括制造成本和由管理费用、财务费用、销售费用构成的期间费用。经营成本包括购进商品进货成本和由经营费用、管理费用、财务费用构成的流通费用。”第5条规定：“本规定所称低于成本，是指经营者低于其所经营商品的合理的个别成本。在个别成本无法确认时，由政府价格主管部门按该商品行业平均成本及其下浮幅度认定。”

因此，《价格法》体系下低价倾销行为中成本的计算是以商品的合理的个别成本为基准，个别成本与企业平均成本、行业平均成本相对，是指单个企业中每项具体产品的成本。只有在个别成本无法确定时，才会按该商品的行业平均成本及其下浮幅度认定。

需要留意的是，《反垄断法》体系下的低价倾销行为中成本的认定有所不同，不再限制为个别成本，而是选取平均可变成本甚至平均总成本。

市场监管总局《禁止滥用市场支配地位行为规定》第15条第二款规定：“认定以低于成本的价格销售商品，应当重点考虑价格是否低于平均可变成本。平均可变成本是指随着生产的商品数量变化而变动的每单位成本。涉及平台经济领域，还可以考虑平台涉及多边市场中各相关市场之间的成本关联情况及其合理性。”

这可能是因为垄断性低价一般情况下时间跨度较长，商品数量和种类更多，采用平均可变成本可以更好地判断相关低价倾销行为在一定时间尺度上是否会产生排除、限制竞争的效果。

《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第37条甚至更进一步，规定：“具有市场支配地位的经营者，具有下列情形之一的，人民法院可以初步认定其构成反垄断法第二十二条第一款第二项规定的‘以低于成本的价格销售商品’：（一）经营者在较长时间内持续以低于平均可变成本或者平均可避免成本的价格销售商品；（二）经营者在较长时间内持续以高于平均可变成本或者平均可避免成本，但低于平均总成本的价格销售商品，且有其他证据证明其具有排除、限制同等效率的其他经营者在相关市场开展有效竞争的明确意图。”这一规定对“低于成本”做了扩大解释，更加注重行为是否产生排除、限制竞争的实际效果。

回到平台补贴的场景中，可能有人会认为，平台补贴相当于销售价格为0元，必然低于成本。对此，如前所述，不应将平台的补贴和平台内经营者的销售行为割裂开。由于平台补贴的兑现依附于平台内经营者的实际销售，二者系共同实施销售行为，而且在补贴后的商品价格并未低于其成本的情况下，显然不会产生排挤竞争对手或者独占市场的效果，缺乏处罚的必要性。因此，平台补贴情形下仍然需要以被补贴商品的销售价格来判断是否低于其成本。

（三）“为了排挤竞争对手或者独占市场”：对应“没有正当理由”

低价倾销要求具备“为了排挤竞争对手或者独占市场”的主观目的，但实际上这种目的基本可以从其客观行为中推断得出。在《价格法》和《反垄断法》体系均规定了实施低价倾销的正当理由的情况下，没有正当理由的低价倾销就可以认定为具有排挤竞争对手或者独占市场的目的。

对此，《价格法》体系下的《关于制止低价倾销行为的规定》第6条列举的正当理由有：依法降价处理①积压商品；②过季或者临近换季的商品；③临近保质期限、有效期限的商品；④临近保质期限的鲜活商品；⑤因依法清偿债务、破产、转产、歇业等原因需要以低于成本的价格销售的商品。

此外，《反垄断法》体系下的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》《禁止滥用市场支配地位行为规定》等规定对低价倾销的正当理由作出了更详细的列举，除前述正当理由外，还包括：①在合理期限内为发展平台内其他业务；②在合理期限内为促进新商品进入市场；③在合理期限内为吸引新用户；④在合理期限内开展促销活动等。

鉴于《反垄断法》体系规制的低价倾销行为的性质和法律责任更加严重，因此根据举重以明轻的当然解释原则，其列举的正当理由对一般的低价倾销行为认定应同样适用。

（四）“扰乱正常的生产经营秩序，损害国家利益或者其他经营者的合法权益”：非实质性要件

扰乱正常的生产经营秩序，主要体现为因低于成本的价格销售行为引起该商品与竞争产品、互补商品的比价关系发生巨大变化，影响到该商品所在行业及相关行业生产经营秩序。损害其他经营者的合法权益，主要体现在因实施上述低于成本的价格行为导致其他经营者大量亏损甚至退出相关市场。

但根据相关执法实践，低价倾销的危害后果要件基本可以从其他要件中推定得出。例如在2021年某团优选等5家社区团购平台低价倾销案的行政处罚决定书中，市场监管总局并未就这一要件进行论述，而是着重于认定排挤竞争对手的目的和低于成本价销售的行为。

结合当前《价格法修正草案（征求意见稿）》已经明确删除低价倾销的结果要件，可以认为该结果要件属于注意规定，不具有实质性的区分作用。

综上所述，在平台补贴导致商品低于其成本价格，且没有法定正当理由的情况下，平台经营者构成低价倾销，应当承担违反《价格法》第14条第二项的法律责任。

在全面“反内卷”竞争立法趋势下，平台经营者和平台内经营者均需要采取积极有效的合规措施，以避免陷入低价倾销的法律风险，共同促进市场的健康可持续发展。

第一，建议平台经营者在开展大额补贴促销活动前和过程中，充分审查、比较平台内商品的成本和补贴后售价，避免补贴后商品的价格低于成本。平台经营者可以建立内部监督机制，积极收集平台内经营者对于定价是否低于成本的反馈，对补贴后价格及商品成本进行定期检查和评估。平台经营者宜保留成本测算依据的证据，以应对潜在的执法调查。

第二，建议平台经营者审慎设计补贴策略，避免频繁、长期进行大规模价格直补。一方面，大额补贴促销应当控制在合理期限内并出于正当商业目的，避免以排挤竞争对手或独占市场为目的的补贴行为；另一方面，可以考虑从价格直补模式转向非价格激励模式，如通过会员积分、其他赠品等形式补贴。

第三，建议平台经营者保障平台内经营者的自主定价权，避免通过自动跟价、高低价管控、流量倾斜等规则强制或变相强制平台内经营者参与低于成本的销售活动，尤其不得强制平台内经营者自行承担低于成本的损失。平台经营者应当与平台内经营者签订合作协议，明确补贴期限、补贴规则，公平合理地分担补贴金额。

第四，建议平台内经营者重点防范被动卷入低价倾销与税务违法两大风险。平台内经营者在参与平台补贴前，若发现补贴后价格低于自身进货成本，可以要求平台提供大额补贴的正当理由或调整补贴金额。同时，平台内经营者宜向属地主管税务局咨询补贴的开票方式，并将其明确约定在与平台的合作协议中，依法依规申报纳税。

最后，笔者呼吁立法、司法机关关注到当前平台补贴型低价倾销涉及的争议问题，通过发布典型案例明确平台补贴场景下平台经营者、平台内经营者的低价倾销责任区分标准，并规范统一税务处理方式等分歧问题。

注释：

[1]https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202407/content_6965236.htm

[2]https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202412/content_6992258.htm

[3]https://www.gov.cn/gongbao/2025/issue_11946/202503/content_7015861.html

[4]https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/wszb/gjfzggw5yxwfbh/

[5]https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202507/content_7030285.htm

[6]https://www.pkulaw.com/protocol/5f24bf748b1fdfb4b4551e5a8d43d638bdfb.html

[7]http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202506/t20250627_446250.html

[8]参见冯辉、马瑞阳：《平台价格补贴行为的法律规制》，载《社会科学家》2023年第9期，第99页。

[9]http://amr.gd.gov.cn/zwgk/sgs/xzcf/content/post_4466744.html

[10]http://dgamr.dg.gov.cn/zdlyxxgk/jgzf/pgpt/content/post_4331032.html

[11]https://12366.chinatax.gov.cn/nszx/onlinemessage/detail?id=d23054d5873c4d01abb8e3df2b2ebff0

[12]https://cj.sina.com.cn/articles/view/7520326109/1c03f11dd00101d1wg （注：此信息来源为转载内容，原出处国家税务总局宁波市税务局官网现已查询不到该条处罚内容。）

[13]https://12366.chinatax.gov.cn/nszx/onlinemessage/detail?id=492700ffc8f7446089738521d1adb605

[14]https://12366.chinatax.gov.cn/nszx/onlinemessage/detail?id=8bd7970e4b614cb18396d70946b27256

[15]https://12366.chinatax.gov.cn/nszx/onlinemessage/detail?id=c1d0d558a29a4cf7a3d3e03646a2ff4a

[16]https://12366.chinatax.gov.cn/nszx/onlinemessage/detail?id=887fd5f599a543a1bdd09671f076a572

[17]https://12366.chinatax.gov.cn/nszx/onlinemessage/detail?id=b311be06052042249eda26729ed9242e