合同管理在企业发展中的地位——国有企业合规管理风险识别及合规指引（上）

作者：牟茜 刘博君 邓奕 刘思宇 | 2023.12.25

「正文共计约2500字，阅读全文约需16分钟」

（引言）

随着GB/T35770-2022/ISO37301:2021《合规管理体系要求及使用指南》及《中央企业合规管理办法》的相关要求的公布与实施，在我国立法层面逐步确立起了国有企业“合规管理”定位，国有企业也将“合规”作为重点工作内容，陆续推进了合规管理体系建设及认证的专项工作，然而在合规体系建设过程中及完成后仍然容易出现“两张皮”的问题。鉴于此，就需要在国有企业合规管理规定等法律法规框架下，让法律法规及相关合规管理规定颗粒化应用到国有企业经营中。综上，本文拟从合同管理的角度出发，就专项合规领域分析、探索如何结合国有企业的实际情况将合同管理的要求依法合规地进行“内化”。

本文将从五个方面展开说明国有企业的合同合规管理，第一部分为国有企业合同合规管理的内涵，第二部分为国有企业合同合规管理的重要地位，并将结合国有企业在合同各个流程中所遇到的常见风险进行风险识别，第三部分为国有企业合同合规管理的流程要点，最后谈一谈国有企业合同合规管理的体系建设。

（正文）

所谓国有国法，家有家规，一方面，国有企业的合同合规管理需要符合外规，即国有企业在合同合规管理中首先要遵守《中华人民共和国民法典》等法律法规，并依据法律法规维护企业合法权益。另一方面，国有企业的合同合规管理要符合内规，依据国有企业合规指引，落实好集团内部的合同管理规定，保证合同依法签订和严格履行。通过合同的合规管理，让公司各级部门熟悉合同管理的流程、应用合同管理的制度，从而真正让合同能够为国有企业的经营发展保驾护航。

（一）合同管理中合同的内涵

根据《中华人民共和国民法典》第四百六十四条，合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。在实务中，除了名为“协议”的合同，一些国有企业会根据需求将“意向书”、“备忘录”等文件也会将纳入合同管理的范畴，因此让合同管理中的合同有了更为细化的定义，即合同是指单位因经营管理需要与其他法人、组织和自然人设立、变更、终止民事权利义务关系的合同、协议、补充合同或备忘录、意向书等法律性文件，以及单位因经营管理需要，向其他法人、组织或自然人单方出具的承诺函、担保函、权利证明等法律性文件。值得注意的是，并非所有的“备忘录”、“意向书”都可以称之为合同，而是当上述内容是明确了双方的合作目的及权利义务，经确认下而形成了合同的要件。另外，单方面向他人出具的承诺函、担保函同样也会被纳入合同管理的范畴。依据《民法典》第五百五十二条规定，第三人向债权人表示愿意加入债务，债权人未在合理期限内明确拒绝的，债权人可以请求第三人在其愿意承担的债务范围内和债务人承担连带债务。因此，企业单方向对方明确表示要加入债务了，对方没有拒绝的，保函即生效，因此上述文件作为合同管理的“合同”具有必要性。当然，国有企业在设立合同管理制度时应结合自身业务相关的合同及相关函件，对于名为“文件”实则为合同，或单方面承担重大风险的函件等文件进行梳理，以不断优化合同管理的主体内容。由于每个企业的经营范围不同、交易模式不同，对合同管理的要求和范围也会存在不同，盲目依赖“外部”文件或组线条的直接应用法条必然会导致“纸面合规”的实践结果。因此，合同合规管理体系建设应是“内生”行为，需要自主推动内部合同管理的优化和充分的内部主导才能确保合同管理的实践土壤。

（二）合同管理的内涵

合同管理，是指贯穿合同协商、订立、履行及终止全过程的操作规范以及与合同有关的制度建设、体系建设、风险控制、检查监督等管理活动[1]。在实务中，不同的企业对于合同管理的定义也会发生变化，依据国有企业合规管理要求，企业的合同管理在遵守法律法规基础上国有企业内部的制度规章要求，结合各单位的实际情况，具体问题具体分析、具体问题具体应用。如国有企业内部的OA管理系统、电子合同台账登记系统等信息化系统可以纳入合同管理中来，将国有企业的独特的信息化系统与合同合规管理要求牢牢结合在一起，从而对合同管理各环节进行更高效便捷的动态管理。

（三）合同合规管理的内涵

合同的合规管理，是合同法律风险管理与国有企业合规管理的有机结合，通过建立国有企业的合同管理机制，完善企业从合同签订履行，到合同审核审查，再到归档保存等合同生效全流程各环节的合规要求，为企业树立一道坚固的合同合规防火墙。

（一）国有企业合同管理合规的必要性

合同管理是国有企业合规管理的基本要求。依据《合规管理体系要求及使用指南》及《中央企业合规管理办法》的相关要求，国有企业合规管理有七大重点领域，分别为市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权、商业伙伴，其中市场交易就是其中的重点领域。文件指出，合同是市场交易的载体，是企业最基本的行为，企业的商业目标大多是通过合同实现的。国家的法律法规是规范企业生产经营的最高准则，而企业的经营活动主要通过合同来运行。[2]强化合同依法合规体现了依法治国、依法治企的基本要求。因此，做好合同管理本身就是国有企业规范市场交易合规的基本动作。

（二）国有企业合同管理合规的重要性

国有企业合同管理合规可以起到定争止纷的重要作用。合同是约束企业市场交易行为的载体，如果缺乏有效的合同管理将有可能会导致企业在参与市场竞争的时候因为权责不清而陷入履行困难、产生纠纷、索赔不畅等困境，进而影响企业的经营管理，损害企业利益。从历年来的国有企业诉讼案件来看，通过在中国裁判文书网上整合近三年来国有企业民事纠纷案件数据统计显示，合同风险已成为国有企业经营的主要风险，诉讼案件占比高达65%。

为了避免国有企业合同管理缺失造成的合同纠纷诉讼风险，应全面落实好合同管理合规要求。故本文下一篇的主要内容《合同管理在企业发展中的地位——国有企业合规管理风险识别及合规指引（中）》也将围绕着如何做好合同管理、合同管理和国有企业法律风险的关联性进行展开，通过梳理对合同合规管理中的常见风险案例来进行国有企业经营风险防范。