《企业破产法》修订背景下商品房消费者优先权的适用困境与规则完善

作者：张浩男 李纪杨柳 | 2026.03.20

「正文共计约6200字，阅读全文约需25分钟」

01.引言

在某大型房地产破产案管理人办公室，仅支付首付的购房者为了补交尾款与管理人争执，依据《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》（以下简称“《批复》”），购房人若能在规定期限内补清剩余房款，其权利即可获得优先于抵押权的超级优先地位。但购房者认为管理人要求数月内筹措并缴纳剩余房款明显不合理。

本文所讨论的“商品房消费者优先权”是指根据《批复》第二条、第三条所规定的，商品房消费者在其支付全部或大部分购房款后，所享有的房屋交付请求权或价款返还请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权及其他债权的优先权。

自“保交楼”政策实施以来，商品房消费者权利保护备受关注。2025年《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》（以下简称。“《修订草案》”）第一百六十二条将“维持生活需要”的债权列为第二顺位——这是否意味着商品房消费者优先权在破产法层面的最终确认？是否意味着长期存在的相关争议在法律层面得到了体系性回应？本文试图在梳理商品房消费者优先权制度演进的基础上，探讨商品房消费者优先权在房地产破产语境下的适用困境与规则完善展望。

02.商品房消费者优先权的性质之争

商品房消费者优先权并非源于《民法典》的明文规定，而是基于生存权保护的特别政策考量，由最高人民法院通过司法解释和司法政策创设并强化。进入破产程序后，该权利的性质争议进一步聚焦为具有直接实践意义的问题：该权利是否具有别除权的属性，从而可脱离破产财产的统一分配？换言之，该权利应被纳入《修订草案》第一百六十二条所规定的分配序列，还是应被视为一种别除权，从而在特定房屋价值范围内不计入破产财产范围？

对此，一种观点认为，商品房消费者优先权应被定性为别除权。在房屋已特定化且购房者已支付全部或大部分价款的情形下，若房屋可交付，商品房消费者可直接请求管理人履行交付义务；若房屋无法交付，商品房消费者可就房屋变价款优先受偿，该房屋价值亦不应纳入破产财产的统一分配。另一种观点则认为，商品房消费者优先权不具备别除权的制度基础，其应为物权期待权，本质仍是债权，只是在清偿顺位上被赋予优先地位，从而属于《修订草案》第一百六十二条所述的破产财产范围。

本文倾向于采纳第二种观点。别除权以担保物权为基础，其核心特征是权利人对特定财产的变价款享有排他性优先受偿权。而商品房消费者优先权虽具有优先效力，但其权利指向的对象仍属于债务人财产，管理人负有继续履行或变价分配的职责。将该权利纳入破产财产统一分配，既能保障消费者优先权实现，又能维护破产程序的整体性与债权清偿的秩序性，为后文讨论具体适用困境奠定了理论基础。

03.制度演进的三重跃升

商品房消费者优先权历经从执行规则参照到商品房消费者优先权确立，再到破产立法体系化回应的三阶段演进。这一过程中，权利保护强度持续升级。

3.1规范移植期

在《批复》出台之前，司法实践中长期缺乏专门针对破产程序的商品房消费者保护规则。各级法院普遍参照适用执行异议程序的相关标准，以“唯一住房+付款超50%”的形式要件在个案中排除强制执行。但此种保护仅是执行程序中的例外救济，并未在破产清偿顺位中确立相应的优先地位。

3.2商品房消费者优先权确立

2023年《批复》的出台实现了重大制度突破。该批复明确了房屋交付请求权与价款返还请求权均优先于建设工程价款优先受偿权及抵押权，确立了超级优先地位。同时，其认定标准从形式要件转向“以居住为目的”的实质标准，并允许通过补交尾款获得优先权资格。

3.3立法体系化回应

2025年《修订草案》第一百六十二条将“维持生活需要”的债权列为第二顺位，这一规定是否意味着商品房消费者优先权在破产法层面的最终确认？能否理解为司法实践中长期存在的相关争议在法律层面得到了体系性回应？然而，该条款以“维持生活需要”这一本质描述统摄各类消费债权，既未明确商品房消费者与其他消费者的认定边界，也未就“生活需要”的具体判断要素作出列举，更未规定权利行使的程序规则。这一立法留白意味着，商品房消费者优先权的有效落地仍有赖于配套司法解释的细化与完善。

04.《批复》在破产程序中的适用困境

4.1核心困境：时间节点失灵

《批复》第三条为仅支付部分价款的购房者提供了“补票上车”通道，只要在“一审法庭辩论终结前”付清全款，即可享有超级优先权。然而，破产程序本不存在法庭辩论环节，该规则植入破产程序后，何时前必须补款成为一个悬而未决的问题。

为填补这一规范空白，实务中发展出三种替代标准，但均难以称得上权威。其一，“破产申请受理时”标准，虽具确定性却过于僵化，小业主通常是在收到管理人通知后才得知破产事实，以此时间点为限实质上剥夺了其知情后的合理筹资机会；其二，“债权申报期限届满/第一次债权人会议前”标准，此为目前较通行做法，但《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“《企业破产法》”）规定的30日至3个月申报期对于需筹措大额房款的家庭而言过于紧迫，且补充申报者往往已错过会议节点，实务中难以处理；其三，“管理人指定合理期限”标准，虽具灵活性，但指定权来源不明、救济路径不清，不同管理人期限长短不一，极易导致“同案不同判”。三种路径各行其是，凸显了《批复》与破产程序之间的体系性兼容难题。

4.2补款方式的选择

比“何时补”更难回答的是“如何补”。《批复》表述为“支付全部价款”，实务中通常理解为须一次性补足尾款。鉴于我国此前房地产高杠杆销售的现实，对于已支付部分价款的家庭，短期内凑齐剩余款项压力极大。

实务中，购房者经常咨询能否通过按揭贷款方式补款。然而，在破产程序中，开发商往往已被纳入失信名单，项目亦被查封，商业银行停止放贷。若要恢复某一地产商项目的贷款能力，涉及继续经营事项。在第一次债权人会议召开前，管理人决定继续营业需经法院许可，程序较为繁琐。在清算案件中，因没有继续营业的可能，此种问题更难解决，极易引发维稳问题。

05.商品房消费者资格认定的难点问题

5.1“居住需要”的实质化审查

《批复》对商品房消费者认定标准的重塑，标志着司法政策从形式要件审查向实质目的判断的重要转向。与《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》（以下简称“《执行异议复议规定》”）第二十九条设定的“名下无其他用于居住的房屋”及“已付价款超50%”等刚性门槛不同，《批复》将审查核心聚焦于“以居住为目的”这一本质特征。这一转变直接扩张了优先权的保护范围，即对于“以小换大”“以旧换新”等改善型住房需求，即使购房人名下已有房产，只要能证明购房系为家庭真实居住保障而非投资投机，即可纳入优先权保护范畴。

然而，实质化审查在赋予法官和管理人灵活性的同时，也带来了标准模糊的风险。《批复》并未就“居住目的”的认定提供可操作的具体指引，导致破产实践中同案不同判现象频发。

《修订草案》第一百六十二条将“维持生活需要”的债权提升至第二顺位，以“维持生活需要”这一本质描述统摄各类消费债权，但仍未明确商品房消费者与其他消费者的认定边界，也未就“生活需要”的具体判断要素作出列举。

这种立法留白在实务中已显现出标准混乱的端倪。受制于个案中管理人调查权限、案件周期及证据获取能力的差异，同一地区甚至同一法院对不同购房者的认定标准可能出现明显分歧，有的机械沿用《执行异议复议规定》的“唯一住房”标准，有的则过度扩张至明显带有投资属性房屋购置。这种不确定性损害了债权人对破产程序的稳定预期。因此，完全抛弃形式审查、单纯依赖个案自由裁量的模式并不可取，亟须建立“形式要件安全港+实质目的穿透审查”的双重认定框架，在保障生存权与防范权利滥用之间寻求平衡。

5.2车位与商住公寓的“类住宅”困境

当审查标的从住宅本身延伸至配套设施与“类住宅”产品时，“居住需要”的认定边界变得极为模糊，这要求管理人必须具备房地产专业背景知识以作出准确判断。

5.2.1 车位

随着我国机动车保有量突破3.4亿辆，车位已不再是改善型附属品，而是城市居住生活的刚性配套设施。《城市居住区规划设计标准》已明确要求居住区必须配置相应停车位，这从规划层面确立了车位的配套属性。然而，在破产优先权认定中，车位是否属于《批复》意义上的“居住需要”存在显著裁判分歧。否定观点（如某自治区高院判决）认为，车位不直接提供居住功能，赋予超级优先权将过度削弱工程款及抵押权人利益；肯定观点（如某沿海省份高院判决）则主张，车位作为住房的“必要配套设施”，与居住权密切相关，属于“维持生活需要”的延伸。

实务中，管理人面对车位债权申报时，往往需在产权性质与使用需求之间平衡。首先需甄别产权车位与人防车位，前者可办理不动产权证，具备完整财产属性；后者所有权归国家，转让的仅是使用权，难以纳入优先权保护范围。其次需审查购置数量的合理性，若购房者一次性购买多个车位或购置车位与住宅不在同一物业管理区域，通常应认定为投资性财产而非居住必需。

5.2.2 商住公寓

商住公寓的泛滥，本质上是土地政策与市场供需矛盾的产物。2006年“70/90政策”（新建住宅项目90平方米以下户型占比不低于70%）实施期间，小户型住宅供应相对充足；但政策松绑后，开发商为规避住宅用地高价及限购政策，大量在商业、办公用地上建设“类住宅”产品（俗称“商改住”），利用商业用地成本优势，以“不限购、低总价”吸引购房者。加之部分热点城市住宅限购政策倒逼，不少刚需购房者被迫选择产权40年、规划性质为“办公”但具备居住功能的公寓产品。

这种商业的土地性质与房屋居住功能的分离，导致司法认定陷入两难。实质审查路径（如最高法某判决观点）主张关注实际居住功能，认为只要有居住功能即应保护最弱势群体；形式审查路径（如某省高院判决）则强调《建设工程规划许可证》记载的办公、商业用途具有刚性，且商住单价通常低于住宅，购买者理应预见商业产权风险，若扩大解释将导致商品房消费者规则泛化。值得注意的是，当前各地“保交楼”专项借款的适用范围基本限定于住宅项目，商住公寓被排除在外，这一政策实践从侧面印证了监管层面对其非生存必需属性的认定。

管理人在审查此类债权时，一方面需坚守底线，严格核查规划许可证及不动产登记簿记载的用途性质，对于明确登记为“办公”且未实际交付的，原则上应否定商品房消费者身份；另一方面需顾及历史背景，对于已实际作为家庭唯一居住场所且水电使用符合民用标准的，可审慎纳入保护范围，但需通过购房价格审查及购房时间核查来防范权利滥用。

《修订草案》以“维持生活需要”作为概括性表述，从文义解释看并未实质扩大或限缩认定范围，亦未针对车位、商住公寓等边缘产品作出例外规定。在缺乏配套司法解释细化认定标准的情况下，可以预见，破产程序中关于车位是否属于“居住配套”、商住公寓是否属于“生活必需”的争议将持续存在，管理人仍需在个案中通过翔实的证据审查与价值衡量作出处理。

5.3抵款房的识别和处理

房地产开发企业在资金链断裂前，常以自有房产抵偿对施工单位、材料供应商或民间借贷债权人所负债务。此类以房抵债安排进入破产程序后，面临双重法律检视：一是协议本身是否构成可撤销的偏颇清偿或无效行为；二是抵债债权人能否突破“债权人”身份，以“消费者”名义主张超级优先权。司法实践对此采取区分处理原则，核心界限在于协议签订时债务履行期限是否届满。

5.3.1 债务履行期限届满前

在债务履行期届满前，债权金额尚未最终确定，此时达成的以房抵债协议通常仅具有担保债权实现的目的，而非真实的房屋买卖意图。若协议约定“债务到期无法清偿则房产归债权人所有”，该流质条款因违反物权法定原则而归于无效；若约定将房产形式上转让至债权人名下（过户或网签）但约定债务清偿后返还，则构成让与担保或后让与担保关系。此时，债权人仅为担保权人，其权利应通过担保物权的实现程序（变价优先受偿）行使，而非基于房屋买受人身份请求交付。因其欠缺“为生活需要而购买”的主观意图，且通常未实际占有使用房屋，不符合“以居住为目的”的认定标准，原则上应排除在商品房消费者优先权保护范围之外。

5.3.2 债务履行期限届满后

债务履行期限届满后，债权金额已确定，此时达成的以房抵债协议在性质上通常属于“代物清偿”或“新债清偿”——即双方当事人约定以房屋给付代替原定给付金钱，但在房屋交付并过户实际履行完毕前，原金钱债务并不消灭。然而，在破产程序中，此类协议能否继续履行并赋予债权人商品房消费者地位，需接受以下穿透式审查：

其一，基础债权的真实性核查。以房抵债的前提是存在真实的债权债务关系。管理人应通过核查原始合同、结算文件、财务账簿及银行流水，确认债权债务真实存在且金额准确，严防虚构债务转移资产。若发现基础法律关系为虚假，或属于债务人为逃避债务而隐匿、转移财产的行为，该抵债行为无效，管理人应行使取回权将房产纳入债务人财产，债权人不得主张任何优先权。

其二，可撤销行为的甄别。若以房抵债协议签订于人民法院受理破产申请前六个月内，且债务人已具备破产原因，该针对特定债权人的清偿构成个别清偿；若签订于破产申请前一年内，且抵债价格明显低于市场价值，管理人可依法请求撤销此类行为，撤销后债权人只能按原债权性质（通常为普通债权）申报，丧失基于消费者身份的超级优先权。

其三，履行障碍与合同解除。在破产语境下，以房抵债协议往往面临履行不能的困境：若抵债物尚未交付且未办理产权登记，继续履行交付义务将构成对个别债权人的优先清偿，违反破产法公平清偿原则，此时即便债权人主张商品房消费者优先权，管理人也应认定协议无法继续履行；若抵债物已交付但存在建设工程价款优先权等法定优先权阻碍过户，或房屋尚未建成且破产清算状态下无续建可能，导致合同目的无法实现，管理人可依据民法典相关规定解除以房抵债协议，恢复原债权债务关系进行债权认定。

综上，抵款房的消费者认定，本质是在原债权保护与生存权保障之间寻求平衡。管理人应建立“时间+资金流向+占有状态”的三维审查框架，识别“名为买卖实为抵债”的交易伪装，确保商品房消费者优先权不被滥用为个别清偿的工具。

06.立法完善与实务指引

从《批复》到《修订草案》，商品房消费者保护已完成从司法政策到立法原则的升华，但制度落地仍需精细化的程序适配。

在程序衔接层面，建议明确“一审法庭辩论终结前”在破产程序中的功能替代节点。可考虑以“第一次债权人会议召开之日”或“管理人或法院指定的合理期限”作为补交尾款的截止时点。既给予购房者必要筹资周期，又避免破产程序无限期拖延。同时，建议通过司法解释明确，购房者在破产受理后补交房款的行为不构成《企业破产法》禁止的个别清偿，而是消费者优先权成立的特别程序安排。

在实务操作中，建议管理人建立穿透审查机制：一看标的性质（规划用途、产权类型），二看交易背景（资金来源、合同签订时点、关联关系），三看占有状态（实际入住、费用缴纳）。通过这套机制，管理人可快速厘清破产企业房产上的资产、负债情况，准确区分真实商品房消费者。对于一般住宅，重点审查“以居住为目的”，对改善型需求结合家庭人口、实际居住情况判断；对于车位、商住公寓等特殊情形，应结合前文所述特别规则审慎认定；工抵房需区分债务履行期届满前后的协议效力，届满前达成的担保安排排除，届满后达成的需核查基础债权真实性及破产临界期可撤销事由。

期待本次《企业破产法》修订和相关配套司法解释能够通过精细化的程序设计与可操作的认定标准，架起政策善意与程序正义的桥梁，让商品房消费者保护不再停留于纸面宣示，而是在每一个房地产破产案件中真正落地生根，实现“保交楼、稳民生”的法治化表达。