从行政备案到综合治理，浅析《国务院关于对外投资的规定》

作者：杨小乐 | 2026.06.04

「正文共计约7500字，阅读全文约需30分钟」

引言

随着中国企业全球化经营能力的不断增强，对外投资已经不再是少数大型国有企业或跨国公司的专属议题。无论是制造业企业在海外设厂、设立销售与售后服务中心，还是新能源、矿业、工程承包、互联网、跨境电商企业在境外设立项目公司、收购资产、配置产能、搭建供应链，境外投资均已成为中国企业参与国际产业分工、拓展市场空间和配置全球资源的重要方式。

过去，企业往往将对外投资合规简化为“ODI核准备案”以及后续资金出境安排。该种理解在早期以境外设立公司、收购股权为主要形态的对外投资场景中具有一定适用性。然而，近年来中国企业出海的形式已显著复杂化：对外投资不仅涉及股权和资产取得，还可能伴随融资、担保、技术输出、数据跨境、人员派遣、境外再投资、海外并购、合资经营、跨境争议解决以及境外资产退出等一系列法律问题。单纯以“是否完成备案手续”作为判断标准，已经难以回应企业出海过程中日益复杂的法律风险。

《国务院关于对外投资的规定》（以下简称“《规定》”）的出台，正是在这一背景下对我国对外投资制度进行的一次体系化整合。其意义并不在于简单重述既有ODI监管规则，而在于以行政法规的形式，提纲挈领地将对外投资的促进、规范、服务与保护纳入统一制度框架。可见我国对外投资监管正在从以项目核准备案为中心的行政管理，逐步转向覆盖投资前、投资中、投资后以及风险处置全周期的综合治理。

对于企业而言，《规定》提示境外投资合规不应再被理解为单一程序事项，而应被视为贯穿投资决策、交易设计、监管审批、资金出境、技术数据流动、境外经营、权益处分与争议解决全过程的系统工程。

一、对外投资行为的扩张与监管对象的重塑

（一）投资主体的扩张：企业、组织与居民个人

《规定》将投资者界定为中国境内的企业、其他组织和居民个人。这一主体范围安排，体现了对外投资实践中主体多元化的现实趋势。

过去，境外投资常被理解为企业尤其是大型国企与跨国公司的专利。但在实践中，越来越多民营企业、家族办公室、自然人投资人以及通过特殊目的载体安排境外投资的主体，均可能参与境外权益取得或境外资产配置。尤其是在跨境电商、互联网、文化娱乐、海外不动产、矿产资源、新能源、海外基金投资等领域，居民个人和特殊目的载体的角色并不罕见。

主体范围的扩张，意味着监管关注的重心不再限于投资主体的形式，而将进一步关注资金来源、实际控制、权益归属和投资路径，即转向实质监管。对于企业而言，即便境外投资表面上由境外平台公司、香港公司、新加坡公司或其他特殊目的载体完成，只要背后涉及境内投资者投入资产、权益、融资或担保，并实际取得境外权益，就可能需要从境内监管角度重新审视其合规性。

对于居民个人而言，《规定》为后续进一步完善个人境外投资管理规则预留了制度空间。虽然具体操作规则仍需结合后续部门规定予以明确，但可以预见的是，未来居民个人参与境外投资，将更加强调资金来源合规、投资路径合规、外汇使用合规以及权益申报合规。

（二）监管对象的重塑：境外再投资与权益处分

境外投资项目的复杂性不仅体现在初始投资阶段，还体现在投资后的再投资、重组、转让、退出和资产处分阶段。

在实践中，企业常见的境外投资路径是：出于税收优惠或避免外汇管制等考量，境内主体先在香港、新加坡或其他地区设立控股平台，再由该平台收购境外目标公司或设立项目公司。随着业务发展，境外平台公司可能继续设立下属子公司，收购新的资产，转让既有股权，处置矿权、土地、牌照、设备，甚至引入第三方投资人或进行境外融资。虽然境外公司利用从境外合法获得的利润进行再投资的行为无需再办理备案，但仍需要在完成境外再投资后向商务部门进行报告，即定期报告义务。该等信息能够在一定程度上反映企业境外经营状况、资产权益变动、盈利能力及税务合规情况，对于主管部门持续掌握对外投资项目运行状态具有重要参考价值。相较于既有规则中报告义务仅停留在商务部门监管层面，《规定》则在行政法规层面强制要求履行信息报告义务，体现了穿透式审查的加强。

未来，对外投资监管将继续关注企业是否通过离岸公司或多层架构最终取得境外权益。对于通过香港、新加坡、英属维尔京群岛、开曼群岛等平台搭建投资架构的企业而言，不能再以投资主体或经营主体位于境外为由，忽视后续再投资、权益处分、控制权变更及信息报告等合规义务。 

其制度意涵在于：国家关注的不只是资金是否从境内转出，更关注境内投资者通过资金、资产、技术、担保等方式在境外形成了何种权益，该等权益是否涉及敏感行业、关键资产、国家安全、数据安全以及未来是否可能通过转让、处分、再投资等方式改变控制状态。

二、促进发展与安全审查之间的平衡

（一）鼓励对外投资与维护国家安全的双重目标

《规定》的基本立场并非限制企业出海，而是在鼓励高质量对外投资的同时强化风险边界。从制度目的看，其既服务于高水平对外开放，也服务于国家主权、安全和发展利益维护。这种双重目标决定了《规定》的规范逻辑是在发展与安全之间寻求动态平衡。

一方面，中国企业需要通过对外投资参与国际市场竞争，获取资源、技术、渠道、品牌和产业链协同机会。对于制造业、新能源、工程建设、矿产资源、跨境服务等领域的企业而言，境外投资往往是提升全球竞争力和抗风险能力的重要手段。

另一方面，对外投资并非纯粹私人商业行为。企业在境外投资过程中，可能涉及重要产业布局、敏感技术流动、关键数据跨境、资本异常流动、国有资产安全、境外员工安全、国际制裁风险以及国家形象维护等公共利益问题。因此，国家有必要通过安全审查制度对特定风险进行识别、预警和控制。

这种制度安排对企业提出了更高要求：企业可以根据商业判断自主决策、自担风险、自负盈亏，但其投资活动必须在国家安全、公共利益、国际义务和国内强制性规范允许的边界内进行。

（二）安全审查机制的规范意义

安全审查是《规定》中极具制度意义的内容之一。对外投资安全审查的功能，并不是对一般商业风险进行判断，也不是替代企业进行投资决策，而是国家从公共安全、产业安全、技术安全、数据安全和发展利益角度，对影响或者可能影响国家安全的境外投资行为进行控制。

从审查对象看，安全审查所关注的是影响或者可能影响国家安全的对外投资及相关资产、权益转让、处分。这一表述提示，安全审查不仅可能发生于投资进入阶段，也可能延伸至投资后形成权益的后续转让、处分和退出阶段。

从可能涉及的领域看，能源资源、关键矿产、港口、电信、数据中心、人工智能、半导体、新能源、先进制造、生物技术、重要基础设施、关键供应链等项目，均可能因其行业属性或战略价值而具有更高敏感性。对于此类项目，企业不能仅从商业收益角度评估交易可行性，还应提前进行国家安全、出口管制、数据安全和产业政策层面的综合判断。

从交易文件设计看，安全审查机制要求企业将监管不确定性纳入合同结构。例如，在股权收购协议、资产收购协议中，应将境内外审批、安全审查和监管许可作为交割先决条件，并明确监管审批未获通过、附条件通过或延迟通过时的法律后果。否则，企业可能在已经支付前期费用、承担融资成本或履行部分义务后，因监管障碍导致交易无法交割，从而陷入重大商业风险。

（三）禁止、限制与合规许可：对外投资自由的边界

在全球化背景下，企业对外投资具有商业自由属性，但该自由并非不受限制。尤其在出口管制、数据安全、网络安全、外汇管理、税务监管、国资监管、反垄断审查、反洗钱、反腐败、制裁合规等领域，企业的境外投资活动均可能受到强制性规范约束。虽然安全审查制度的的具体程序和内容尚未出台，但《规定》对国家禁止或限制的对外投资行为、货物技术服务及数据出境等事项作出了原则性要求。现行的《数据出境安全评估办法》《网络数据安全管理条例》等规章可为企业提供参照标准。企业不能仅以“项目发生在境外”为由，忽视中国法律对特定技术、数据、服务、人员和资金跨境流动的限制。

尤其需要注意的是，技术和服务的跨境流动不一定表现为传统意义上的货物出口。企业派遣工程师赴境外提供技术指导、组织境外人员接受培训、远程开放软件系统、向境外子公司提供工艺文件、向境外合作方交付图纸、源代码、算法模型、生产参数、测试数据等行为，均可能涉及技术出口、数据出境或出口管制合规问题。

因此，对于制造业、新能源、电气设备、软件、人工智能、智能制造和高端装备企业而言，境外投资合规审查不能只问“钱能不能出去”，还必须问“技术、数据、人员、服务能不能出去”。

三、违规投资的责任闭环

四、实务建议：建立出海项目全流程合规制度

（一）投资前：从项目可行性审查到综合法律尽调

传统项目可行性审查主要关注市场规模、商业模式、投资收益、财务测算和交易价格。但在《规定》所体现的制度框架下，企业投资前审查应当从商业可行性进一步扩展至法律可行性和监管可执行性。

首先，企业应进行国别风险审查。不同国家和地区的外资准入、行业许可、土地制度、劳工制度、税收制度、外汇管制、环境保护、司法效率和政治稳定性存在显著差异。对于矿业、能源、基础设施、工程建设等项目，东道国政策稳定性和政府审批风险往往直接决定项目成败。

其次，企业应进行行业准入与监管审查。目标项目是否属于东道国限制外资进入行业，是否需要政府批准，是否涉及国家安全审查，是否需要特殊经营牌照，是否存在外资持股比例限制，均应在交易前明确。

再次，企业应进行交易对方及标的尽调。境外目标公司股权是否清晰，资产权属是否完整，矿权、土地、牌照、知识产权、核心合同、重大债务、劳动用工、环保合规是否存在风险，均应通过尽职调查予以识别。对于跨境并购项目，还应特别关注交易对方是否存在制裁、腐败、洗钱、欺诈、税务违法或重大诉讼风险。

最后，企业应进行境内合规审查。项目是否需要发改核准或备案、商务核准或备案、外汇登记，是否涉及国资审批、上市公司信息披露、经营者集中申报、税务备案、出口管制许可、数据出境评估、网络安全审查等事项，都应在投资决策阶段同步评估。

（二）投资中：从交易结构设计到监管风险分配

境外投资项目的交易结构设计，不仅是税务筹划和商业安排问题，更是监管合规和风险分配问题。

在投资主体安排上，企业需要判断由境内公司直接投资，还是通过香港、新加坡或其他平台公司间接投资；不同路径将影响审批备案、税务成本、外汇安排、利润汇回、争议解决、未来融资和退出便利性。

在交易步骤安排上，企业需要考虑监管审批与商业交割之间的先后关系。对于需要境内外审批的项目，应当避免在审批完成前过早支付大额价款、转移控制权或承担不可逆义务。交易文件中应明确将必要审批、备案、安全审查、外汇登记、东道国许可等事项设置为交割先决条件。

在风险分配安排上，交易文件应当对监管审批失败、审批延迟、东道国政策变化、制裁限制、外汇管制、不可抗力、情势变更等事项作出明确约定。例如，审批未获通过时合同是否解除、保证金如何返还、已发生费用如何分担、交易双方是否继续负有协助义务，均应提前设计。

在合规承诺安排上，交易文件应嵌入出口管制、数据合规、制裁合规、反腐败、反洗钱、税务合规、环境保护、劳工保护等陈述与保证条款。对于境外合资项目，还应通过章程、股东协议和合资合同明确公司治理、重大事项否决权、财务监督、信息权、竞业限制、关联交易、退出机制和争议解决条款。

（三）投资后：从境外公司设立到持续治理

企业完成境外公司设立或资产收购，并不意味着法律风险的结束。相反，投资后治理往往是中国企业出海项目中最容易被忽视、却最容易产生重大损失的环节。

实践中，部分企业在境外设立项目公司后，长期缺乏有效治理机制：境外公司章程照搬模板，董事和高管授权边界不清，印章和银行账户由当地人员实际控制，重大合同未经总部审批，关联交易缺乏监督，财务报表无法真实反映经营状况，境外合作方利用信息不对称架空中方股东。上述问题一旦发生，企业往往很难仅通过境内管理指令迅速纠正。

《规定》强调投资者及其境外投资企业应完善治理结构，建立合规经营、内部控制、安全生产、突发事件处置等制度。这意味着境外投资后的持续治理已经成为企业对外投资合规的重要组成部分。

对于企业而言，投资后至少应建立以下制度：境外公司章程和股东协议管理制度、董事和高管授权制度、重大事项审批制度、境外合同审批制度、银行账户和印章管理制度、财务报告和审计制度、劳动用工与安全生产制度、突发事件报告与处置制度。

对于矿业、工程、新能源、制造业等具有现场运营属性的项目，还应重点关注员工安全、环境保护、社区关系、政府关系、安全生产、保险安排和应急撤离机制。对于互联网、软件、智能制造、人工智能等数据驱动型企业，还应重点关注境外数据存储、跨境数据传输、网络安全和个人信息保护。

结语

《国务院关于对外投资的规定》的出台，标志着我国对外投资制度正在从分散化部门管理走向行政法规层面的体系化治理。其核心意义并不在于简单增加企业对外投资负担，而在于将对外投资的促进、规范、管理、服务与保护纳入更加完整的法治框架之中。

对于企业而言，出海已经不再只是商业机会问题，也不只是完成ODI备案手续的问题，而是一个涉及资金、主体、权益、行业、技术、数据、人员、治理和退出的综合合规工程。企业既要看到境外市场的增长机会，也要充分认识到跨境投资中的监管边界、国家安全边界和商业风险边界。