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公立医院“一院多区”政策及要点解读

作者:i医法律服务团队 | 2022.07.19


2022年2月24日,国家卫生健康委印发《关于规范公立医院分院区管理的通知》(国卫医发〔2022〕7号。以下简称“通知”),进一步明确公立医院分院区管理要求。我国一系列适度建设发展多院区的管理政策,对于实现发生重大疫情时院区功能转换,推动分级诊疗制度建设,扩容优质医疗资源扩容和均衡区域布局,构建优质高效的医疗卫生服务体系具有重要现实意义。


康达律师事务所i医法律服务团队基于长期对公立医院合作相关法律服务的实务经验,结合相关政策,对“一院多区”的历史、政策及发展过程中面临的挑战、需要关注的问题等进行解读和分析。

一、引 言

党的十八大以来,随着医疗卫生服务体系的不断完善,公立医院发展提质增效,医疗服务能力得到了显著提升。但同时,由于我国庞大的人口数量和地区经济发展不平衡的现状,导致我国现阶段存在医疗资源总量不足、结构不合理、分布不均衡的问题。2021年6月,国务院办公厅印发了《关于推动公立医院高质量发展的意见》(国办发〔2021〕18号),明确支持部分实力强的公立医院在控制单体规模的基础上,适度建设发展多院区,发生重大疫情时迅速转换功能。同月,国家发展改革委、国家卫生健康委、国家中医药管理局等四部门共同印发《“十四五”优质高效医疗卫生服务体系建设实施方案》(发改社会〔2021〕893号),提出要以“一院多区”的形式放大优质医疗资源。中央和地方有关部门针对公立医院“一院多区”的发展出台了一系列政策文件,为“十四五”期间公立医院“一院多区”的建设提供了政策指引和外部机遇。同时,医院自身提升地域辐射能力与范围、缓解医疗服务压力等方面的发展痛点也为“一院多区”建设提供了内部需求。在外部引导和内部需求的双重驱动下,“一院多区”发展进入了新阶段。


但需要注意的是,在医疗服务“供给诱导需求”的特性下,医院盲目追求开疆扩土、兼并新建的行为会进一步加剧卫生资源布局、结构的不合理。为此,2022年1月30日,国家卫生健康委印发《医疗机构设置规划指导原则(2021-2025年)》(以下简称“指导原则”),首次明确了公立医院分院区的定义、条件、规模等,规范引导“实力强”的公立医院发展分院区。2022年2月24日,国家卫生健康委印发《关于规范公立医院分院区管理的通知》(国卫医发〔2022〕7号。以下简称“通知”),进一步明确公立医院分院区管理要求。我国一系列适度建设发展多院区的管理政策,对于实现发生重大疫情时院区功能转换,推动分级诊疗制度建设,扩容优质医疗资源和均衡区域布局,构建优质高效的医疗卫生服务体系具有重要现实意义。康达律师事务所i医法律服务团队基于长期对公立医院合作相关法律服务的实务经验,结合相关政策,对“一院多区”的历史、政策及发展过程中面临的挑战、需要关注的问题等进行解读和分析。

二、“一院多区”的历史

公立医院“分院区”的亮相,标志着“一院多区”正式进入规范管理和稳步发展时代。其实,“一院多区”并非一个全新的医院发展模式,早在现代医院诞生于我国之初,就有过“一院多区”建设的雏形。比如为了防治麻风病,浙江大学医学院附属第二医院的前身曾在主院区外单独设立了麻风病院,就是医院分院区发展的早期样态。


到近年间,“一院多区”模式更多与医院的集团发展相关,出现了一些医疗协作体和不同形式的分院。至2013年前后,“一院多区”发展实践取得了更多成果,华中科技大学同济医学院附属同济医院光谷院区、四川大学华西医院温江院区等一院多区项目相继开工或开业,“一院多区”相关的研讨会议也逐年增加。

到2020年,受到新冠疫情的影响,原有的单一院区在新冠病人隔离治疗和其他病人日常就医需求间的矛盾凸显,华中科技大学同济医学院附属同济医院、华中科技大学同济医学院附属协和医院等大型医院依托分院区展露了其布局优势,“一院多区”发展模式再次成为热点,进入医院发展管理的讨论视野,在此背景下,国家卫生管理部门回应热点,将“一院多区”引入政策要求,为医院管理发展提供了方向指引。

三、“一院多区”政策中的要点指引

《指导原则》的出台,为原本摸着石头过河的“一院多区”模式提供了发展方向和执行标准,规定了可以开展“一院多区”的主体条件和分区规模。


1、“一院多区”的主体要求

《指导原则》明确了公立医院的发展道路是先做强再做大,引导公立医院内涵发展。对于可以申请进行分院区的主体条件进行了具体规定,要求申请的医院必须满足以下要求:


1)三级甲等公立医院;
2)病床使用率持续超过90%高位运行;
3)平均住院日处于全国同类别医院前10%(以平均住院日短为优);
4)住院病人疑难程度(CMI值)排名为所在省份同类别医院的前 10%;
5)现有院区绩效考核等级连续三年A+级以上(专科医院A级以上);
6)近三年未发生重大医疗安全事件和严重行风问题。

达到以上条件的公立医院,在严格落实分级诊疗有关要求,通过医联体建设、双向转诊、日间手术等措施,进一步提升服务效率的基础上,仍难以满足群众就医需求时,方可考虑在加强人才储备的前提下发展多院区。

而对于不满足以上条件、尚无余力的医院,《指导原则》建议医院应当优先强化内涵建设,进一步提升医疗质量与效率,通过改善性建设等方式,在不增加床位的前提下,优化患者就医环境与条件,为患者提供更优质、高效的医疗服务。

《指导原则》还规定,原则上,除国家医学中心、国家区域医疗中心以及国家区域医疗中心建设项目单位、承担北京医疗卫生非首都功能疏解任务的项目单位外,不跨省设立分院区。

对于医院如何自行判断自身是否适合建分院区,《指导原则》在附则中亦给出了医院建设发展阶段测算模型,以模型中的参考指标R(床位需求系数)作为衡量标准。

当R≤1,说明该院主要收纳本市患者,医疗服务效率相对较低,暂不适宜建设分院区。

当1<R<1.3,说明该医院现有床位数基本满足患者就医需求,其发展重点应该放在优化服务流程,提升服务效率。此时可以视情进行人才储备,也暂不适合发展分院区。

当R≥1.3,说明该医院收治大量外埠患者,具有明显区域辐射能力,现有床位数难以满足患者就医需求,可以在人才储备的基础上,视情发展分院区。

《指导原则》对开展“一院多区”的医院的主体资格进行了详细的规定,公立医院可以结合医院诊疗效率和病床流转率来充分判断医院目前主院区的运行能力,通过测算模型自测,结合实际情况考虑分院区建设的必要性问题。


2、“一院多区”中分院区的规模限制

在充分考虑医院主体资格和自身运营状况之后,对于可以发展一院多区的医院,《指导原则》对公立医院分院区的规模也进行了具体规定,避免分院区盲目分散,造成优质医疗资源分散稀释,从而降低医疗质量。


《指导原则》要求,原则上,到2025年末,符合条件的公立医院举办分院区不得超过3个;新增分院区的,每个分院区的床位数量不低于二级同类别医院最低要求、不高于本指导原则确定的同级综合医院床位最高标准,各分院区总床位数不超过2020年末主院区编制床位数的80%。

《指导原则》同时要求,设置与主院区同类别分院区,卫生专业技术人员数量与床位数量比例应当符合主院区所属级别类别医院的基本标准;综合医院设置专科型分院区,卫生专业技术人员数量与床位数量比例应当符合相应三级专科医院的基本标准。

由此可见,《指导原则》亦考虑到分院区可能会出现摊薄、稀释优质医疗资源的问题,对采取“一院多区”模式的公立医院分院区数量进行了限制,避免医疗资源过度横向分散,在保证医疗资源质量的前提下,在可承纳的范围内进行分区。


3、分院区的设置审批

此次在《通知》中,明确了公立医院分院区设置审批的要求。设置分院区必须符合区域医疗机构设置规划,充分征求举办单位和主管部门意见,做好运营、资产、人员等前期论证。省域内设置的分院区,由省级卫生健康行政部门依据《医疗机构管理条例》及其实施细则进行审批。国家区域医疗中心等特定项目确需跨省设置分院区,由主院区、分院区所在省级卫生健康行政部门统筹协调,以合作协议形式明确审批、登记、校验、监管等分工职责,依协议进行管理,并将合作协议报国家卫生健康委备案。委属(管)医院设置分院区,应当符合国家卫生健康委有关要求。承担北京医疗卫生非首都功能疏解任务的项目单位可按中央有关要求办理。严禁未批先办、先建,坚决杜绝无序扩张。医院主院区、分院区共同作为互联网医院依托单位,分院区不单独作为互联网医院依托单位。


4、分院区的命名规则

医疗机构的命名事关群众看病就医的知情权、选择权和健康权益。《通知》规定,分院区名称由主院区第一名称、识别名称和通用名称依次组成,体现分院区与主院区间业务关系,应当符合医疗机构命名有关要求。原则上,分院区通用名称为院区、分院;识别名称为地名、方位名、顺序名或者其他有内在逻辑关系的名称。分院区登记名称为“主院区名称+识别名+院区/分院”。除符合条件的分院区和国家层面推动的区域医疗中心建设项目单位外,其他医联体、医院托管、对口支援等合作模式的成员单位不得以“某某医院+识别名+院区/分院/医院”形式命名。

四、“一院多区”模式下的发展难点

“一院多区”是应医疗服务发展中医疗资源分配不均衡的现状而生的,其目的是为了改善医疗资源分配问题,而“一院多区”这种将优质医疗资源横向分化调整的方式,同样也会引发“医疗资源分散后医疗质量是否会下降”的思考,因此在“一院多区”发展模式下,如何保证主院区与分院区、分院区与分院区之间医疗质量同质化成为难以避免的发展难题。“一院多区”模式下可能影响医疗质量同质化的问题主要包括以下四个方面。


1、人才配置不均衡

在既往单院区发展的模式下,已经形成了基本稳定的人员匹配构成,科室医护人员的分配、储备相对均衡。分院区发展后,对人员的需求量增加,新培养人才需要较长时间,而想要在原有的医护人员的基础上发展分院区,难免会造成分院区的人才分流,可能会影响工作团队构成稳定性。


2、资源分配不平衡

诊疗、科研和教学是共同推进医院发展的重点,建设分院区后,难免会发生资源分散,布局因素导致的科室分院区划分,对整合发展势必产生影响。疑难危重症患者的MDT会诊、带教查房等教学工作,科研数据和平台共享等问题都需要重点关注,以保障诊、研、教在“一院多区”同质化发展。


3、信息系统难统一

医院的信息系统对于管理医疗原始数据和诊疗信息有着重要作用,是现代医院管理不可或缺的部分。“一院多区”后,能否实现业务协同、数据整合对医院信息系统建设是一项挑战,分院区子系统间和分院区与主院区间的信息互通、统一管理也是“一院多区”发展管理中的一项技术难题。


4、院区文化有差异

结合现有案例,“一院多区”中分院区主要来源为新建、租借和改建等形式,鉴于分院区产生方式的不同,分院区中人员组成来源也不尽相同。对于租借、改建方式产生的分院区,其人员构成多数为原有医院员工,与主院区的人员相对分离,在合作工作中可能因文化差异而产生一定冲突,对统一管理造成影响。能否实现院区间文化融合、和谐共处和共同发展亦是难以回避的问题。

五、小 结

“一院多区”作为新发展模式是解决当下我国医疗资源分配不均,优质医疗资源发展瓶颈的突破口,此次在医疗卫生服务发展规划的政策中具体体现,给优质公立医院的发展带来了新的机遇和挑战。


一方面,公立医院“一院多区”如能在医疗质量、人员质量、管理模式等方面同质化发展,将会全面推动公立医院的高质量发展,有助于推动我国分级诊疗制度建设,帮助实现优质医疗资源扩容和区域均衡布局,从而最终实现医疗服务体系的完善化发展。同时,院区之间因文化、环境、人员方面的差异,也是各公立医院在“一院多区”发展过程中不得不面临的挑战,需要各家参与“一院多区”的医疗机构根据自身的实际情况,探索出一条兼顾同质化、差异化、协同化的发展路径。

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