对薇娅税务行政处罚案的若干思考

很多人看到新闻后会觉得很奇怪，为什么叫税务“行政处理处罚决定书”，而不是常见的“行政处罚决定书”？

新修订的《行政处罚法》第二条明确了行政处罚的概念，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。常见的行政处罚，包括警告、通报批评、罚款、没收、责令停产停业、行政拘留等。

而关于行政处理，尚未有法律或行政法规层面对其概念作出明确规定。《西安市行政程序规定》第二十四条规定，本规定所称行政处理，是指行政机关依据法律、法规和规章，对特定公民、法人或者其他组织实施的影响其权利和义务的具体行政行为。

可见，行政处罚侧重于“以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒”，本质上也是行政处理的一种。行政处理，即包括了惩戒性质的行政处罚，也包括了其他的非惩戒性质的行政决定。

本案因为是税务违法案件，根据《税收征收管理法》第六十三条之规定，对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。该法律规定中包括两个行政行为，一个是“追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金”，另一个是“并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”。前一个追缴税款的行为，是责令当事人履行其本来就应当履行的义务，不具有惩戒性；后一个，即属于典型的行政处罚行为。

追缴税款的法律文书，实践中名称即为《税务行政处理决定书》，其与《税务行政处罚决定书》是分开制作的，两者系相互独立、互为关联的两个行政行为。本案报道中的“税务行政处理处罚决定书”，实际上是对《税务行政处理决定书》和《税务行政处罚决定书》的统称。所以，所谓的13.41亿元，是包括追缴的税款、滞纳金以及罚款，而不是单纯的罚款13.41亿元。

有的小伙伴咨询我，说薇娅13.41亿元的“处罚”大案，怎么处罚的这么突然，程序是否正确？因为官方报道中，未披露太多的处罚细节，但笔者认为，本案的处理过程绝非像通告中那样轻描淡写，而一定是严格遵从法律规定，依法依规进行调查、研究后作出的处罚决定。否则，如此备受舆论关注的案件，若最终因程序违法被撤销，岂不沦为笑柄。税务行政处罚作为一种典型的行政处罚行为，需严格遵循《行政处罚法》的程序规定。

（一）简易程序

根据《行政处罚法》第五十一条之规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。

简易程序当场即可作出处罚决定，一般需要经过以下步骤：

1、表明身份（向当事人出示执法身份证件）；

2、确认违法事实，说明处罚理由和依据；

3、制作行政处罚决定书（当场），并由执法人员签名或者盖章（一般为事先盖好）；

4、交付行政处罚决定书（简易）。

税务机关当场作出行政处罚决定的，需要填写《税务行政处罚决定书（简易）》，文书中增加“陈述申辩情况”栏、“签收情况”栏，不再另行填写《陈述申辩笔录》和《税务文书送达回证》。

（二）普通程序

除适用简易程序的情形外，均应当适用普通程序。

1、立案

2、调查

调查时行政执法人员不得少于2人，并应出示证件 ；询问或者检查应当制作笔录；及时收集证据。

3、审查、审核

调查终结，调查人员应编写调查报告，并提出处罚的事实依据和处罚建议，连同案卷材料报送行政机关负责人审查，或先由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核。

4、听取当事人陈述、申辩意见

行政机关在依法作出处罚决定前，应当告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，包括有权申请执法人员回避，有权陈述、申辩，并提出证据，有权依法要求举行听证等。

当事人有权在处罚决定作出之前进行陈述和申辩，行政机关不得因当事人陈述、申辩而加重处罚。行政机关不依法向当事人告知拟给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩意见，则行政处罚程序严重违法，存在被撤销的风险。

5、制作处罚决定书并送达

本案罚款金额巨大，除应当严格遵循行政处罚普通程序的程序规定外，根据《行政处罚法》第六十三条之规定，税务机关亦应当告知薇娅有权申请听证，并在其提出听证申请后，及时组织听证。

《税收征收管理法》第六十三条第一款规定，对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。可见，对于偷税行为，法律规定的处罚幅度是0.5-5倍。而行政处罚过程中，行政机关应当坚持依法依规、宽严相济、过罚相当的原则，充分考虑了违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度等因素，最终作出处罚。

本案在税务调查过程中，黄薇能够配合并主动补缴税款5亿元，同时主动报告税务机关尚未掌握的涉税违法行为。综合考虑上述情况，杭州市税务局稽查局依据《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律法规规定，按照《浙江省税务行政处罚裁量基准》，对黄薇追缴税款、加收滞纳金并处罚款，共计13.41亿元。其中，对隐匿收入偷税但主动补缴的5亿元和主动报告的少缴税款0.31亿元，处0.6倍罚款计3.19亿元；对隐匿收入偷税但未主动补缴的0.27亿元，处4倍罚款计1.09亿元；对虚构业务转换收入性质偷税少缴的1.16亿元，处1倍罚款计1.16亿元；追缴的税款、滞纳金7.97亿。

简单来说，就是税务机关可以处罚的幅度是0.5-5倍，具体适用多少倍，需要根据黄薇本人的悔过表现以及违法行为的危害性确定。比如主动补缴的5亿税款和主动报告的少缴税款0.31亿，符合《行政处罚法》第三十二条“主动消除或者减轻违法行为危害后果”的法定从轻处罚情节，因此处罚倍数是0.6倍；隐匿收入偷税但未主动补缴的0.27亿，此种性质是最恶劣的，给予4倍处罚；虚构业务转换收入性质偷税少缴的1.16亿，这种属于漏税，恶劣程度低于偷税，给予1倍处罚，合计13.41亿。

假如黄薇没有主动补缴5亿，亦未主动报告少缴税款0.31亿，并且存在其他的需要从重处罚的情节，如阻碍执法等，若给予顶格处罚，将有可能超过40亿！

如上文所述，基于同一个纳税违法行为，税务机关会作出《税务行政处理决定》和《税务行政处罚决定》两个决定，若对两份决定书都不服，行政相对人可选择的途径大不相同。

根据《税收征收管理法》第八十八条之规定，若当事人就纳税决定发生争议的，当事人必须先依照税务机关的纳税决定缴纳税款及滞纳金或者提供相应的担保，再申请行政复议，对行政复议结果不服的，可再向人民法院提起行政诉讼。就税务机关作出的行政处罚决定不服的，可以申请行政复议，也可以直接向法院提起行政诉讼。根据《税务行政复议规则》第十七条之规定，对税务所（分局）、各级税务局的稽查局的具体行政行为不服的，向其所属税务局申请行政复议。

因此，若黄薇对本案的处理结果不服，需要启动两个法律程序。对于《税务行政处理决定》不服，应当先缴纳税款或提供担保，再申请行政复议，对复议结果不服的，可以向法院起诉。此处需要注意，申请行政复议的前提是必须得先缴纳或提供担保，并且复议程序是前置程序，不可以直接起诉；若对于《税务行政处罚决定》不服，可以申请复议，也可以直接向法院起诉。

同时根据最新的《税务行政复议规则》，各级税务局的稽查局也可以作为行政复议的被申请人。本案中，处理决定和处罚决定由杭州市税务局稽查局作出，复议的受理机关即为杭州市税务局。