工程总承包模式的核心要义、实践难点与应对探析

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工程总承包作为一种集成化的工程建设组织实施方式，在我国近年来逐步规范化与普及化。本文立足于我国《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》与《建设项目工程总承包计价规范》等现行规范，系统阐述工程总承包的定义体系、主要模式及其法律内涵，重点辨析EPC与DB模式在“设计”范畴、风险分配与采购范围等方面的本质差异。在此基础上，结合EPC模式的特点、优缺点与适用情境，剖析工程总承包实践中的两大核心难题——变更责任认定与结算争议处理。最后，针对我国当前工程总承包实施中普遍存在的“形似神不似”、范围模糊、发包人过度介入等困境，从律师实务角度提出应对建议，以期为工程总承包模式的规范运作与风险防控提供参考。

随着我国建筑业转型升级与国际化进程加速，工程总承包（Engineering Procurement Construction / Design-Build, EPC/DB）模式因其在整合资源、明确责任、控制投资与缩短工期等方面的显著优势，在大型基础设施与复杂工业项目中得到广泛应用。然而，该模式在我国的实践仍处于探索与发展阶段，在合同理解、风险划分、变更结算等方面存在诸多认识误区与操作难点。笔者通过对我国相关规范的梳理与核心概念的辨析，结合自己实践中遇到的争议问题，系统阐释工程总承包模式的内在逻辑与法律风险，以促进该模式的健康、规范发展。

一、工程总承包的规范定义与模式体系

根据《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第三条的界定，工程总承包是指“承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式”。这一定义明确了总承包单位对项目多阶段集成管理与最终结果全面负责的核心特征。

《建设项目工程总承包计价规范》（中价协〔2022〕53号）术语中对“工程总承包（EPC and DB contracying）”进行了进一步解释，“承包人按照与发包人订立的建设项目工程总承包合同，对约定范围内的设计、采购、施工或者设计、施工等节点实行承包建设，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式”。进一步明确了，我国工程总承包一般采用的两种模式，即EPC（设计-采购-施工）与DB（设计-施工）。

二、EPC与DB模式的核心差异

尽管EPC与DB同属工程总承包，但二者在责任范围、风险分配上存在显著不同，深刻影响着合同的履行与争议的解决。

（一）“设计”职责的内涵与深度不同

三、EPC模式的特点、优缺点与适用范围

1.设计优先：设计是决定项目成本、功能与可建造性的核心，贯穿于投资控制全过程。

2.设计与施工高度融合：由同一主体负责，有利于技术方案的施工可行性优化，减少环节脱节与冲突。

3.总价包干：通常采用固定总价合同，承包人承担成本超支风险，激励其通过优化设计和管理来降本增效。

（二）优点分析

1.固定总价合同，有利于控制成本：因为EPC模式的设计、采购、施工作为整体发包给承包人，使得业主能够更好地控制项目的投资。同时，固定总价还能够激励承包人在项目实施过程中进行降本增效。

2.责任明确，业主的管理简单：这个EPC模式下，工程承包人是工程的第一责任人，在项目施工过程中，由承包人一人对业主负责，避免了像传统项目中，业主分别与设计方、施工方的协调工作，同时也有效地避免不必要的推诿扯皮。

3.有利于设计优化、缩短工期：因为业主与承包商的责任分工明确，有助于他们各自提高履约能力，确保质量和工期。

（三）缺点分析

1.EPC模式下承包人的选择有限：EPC模式要求承包人同时具备较强的设计、采购、施工能力以及协调、资源整合等能力。在不成熟的现阶段，发包人的选择受到局限，能满足的承包人不是特别多。

2.EPC模式风险管理太过集中：承包人的履约风险高，相对于项目完成的风险也就高，管控和履约风险对于承包人来说，过于集中，需要建设单位选择出，有较强抗风险控制意识和处理能力的承包人。

3.EPC模式合同总价难定：EPC模式在招标阶段，因为没有成熟设计图纸和相关参考标准，预估成本的风险就比较大，建设单位很难去确定一个较为合理的合同总价。

4.EPC项目协调难度增大：EPC模式的目的是把设计、采购和施工三个阶段有机地统一起来，让整个项目形成一个统一体进行运作，做到目标一致、行动统一。大多数EPC承包商不具备全部资质，因此两家甚至多家单位临时组成联合体成为业内常态。一家公司协调都有难度，更何况多家公司临时合作，那协调难度可想而知了。

（四）适用范围

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第六条

建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。

《建设项目工程总承包计价规范》3.1.2

EPC不宜采用“1、投标人没有足够的时间或信息仔细审核发包人要求，或没有足够时间或信息进行设计、风险评估和估价；2、施工涉及实质性地下工程或投标人无法检查的其他区域的工程；3、发包人要密切监督或控制承包人的工作，或审查大部分施工图纸”的项目。

结合上述规定，具体而言，EPC模式在电力、石化、冶金、交通、水利等大型工业与基础设施项目中优势明显，也逐步应用于5G、人工智能、数据中心等新技术基础设施领域。而像装饰装修等业主个性化需求强、审美标准难以量化的项目，则不适合采用EPC模式。

四、工程总承包实践中的两大核心法律问题

（一）变更责任的认定：区分“优化、深化”与“变更”

传统的施工总承包模式下，总承包人因为仅从事施工内容，设计并不在其承包范围内，因此对于设计变更导致的工程变更，当然是由承发包双方，进行调整工程价款的协商。但是在工程总承包模式下，通常又是固定总价发包出去，总价里是涵盖了设计工作的，因此在发包人工程建设目的不发生改变的情况下，承包人进行设计调整，一般不影响工程价款的。故此，什么时候影响，什么时候不影响就成为结算价款最重要的问题。

《建设项目工程总承包计价规范》关键概念的定义：

2.0.21 发包人要求 说明发包人对建设项目建造目标的文件。文件中列明工程总承包项目承包内的目标、范围、功能需求、设计与其他技术标准。包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等明确要求的文件。

2.0.22 合理化建议 承包人为缩短工期、提高工程经济效益等，按照约定程序向发包人提出改变发包人要求和方案设计或初步设计文件的书面建议，包括建议的内容、理由、实施方案及预期收益等。

2.0.23 优化设计 承包人从满足发包人要求的众多设计方案中选择最佳设计方案的设计方法。

2.0.24 深化设计 承包人对发包人提供的设计文件进行细化、补充和完善，满足设计的施工性的要求

2.0.25 设计优化 承包人对发包人提供的设计文件进行改善与提高，并从成本的角度对原设计进行排查，剔除其中虚高、无用、不安全等不合理成本的加工。

2.0.30 工程变更 指工程总承包合同实施中，由发包人提出或由承包人提出，经发包人批准对发包人要求所做的改变；以及方案设计后发包的，发包人对方案设计所做的改变；初步设计后发包的，发包人对初步设计所做的改变。

（二）结算争议的处理：固定总价的突破

因为工程总承包基本都是总价合同，这个总价是否可调？甚至推翻固定总价据实结算有没有可能？工程总承包也是建设工程合同，当然也应当适用相应建设工程基本的法律法规和司法解释等。

如《江苏省高级人民法院建设工程施工合同纠纷案件司法鉴定操作规程》第32条及《河南高院发布建设工程纠纷案件中鉴定的启动与审查要点》均明确，合同履行中重大变更可以进行整体造价鉴定，但鉴定结论应反映原合同约定的下浮水平。

五、我国工程总承包实施的现实困境与实务建议

（一）当前，工程总承包在我国的推广面临“水土不服”的困境，主要体现在：

1.合同采用工程总承包版本，但实际工程内容并不适合；实践中发包人根本不了解自己的实际需求，或招投标时无法量化自己的需求，跟风选择工程总承包模式。

2.范围界定不够准确：受制于招标阶段的设计深度和工程项目的复杂性，发包人此时对项目工作范围的界定往往不够准确，势必在后续施工过程中影响承包人的施工。

3.发包人过于强势，扩大介入权：工程实践中，业主往往倾向于在合同中扩大自己的权限，加强对承包人的干预和限制，严密监督，事事管控。常常按传统总包模式的管理程序进行操作，与EPC模式的核心和精髓相差太远。

4.合同用语逻辑不严：EPC相对来说还是比较专业，比较复杂的，很多专业内容，重要条款需要双方进行详细的约定，但受制于双方可能对EPC、对工程总承包的一知半解，很可能会描述不准，很容易产生分歧。

（二）针对上述困境，律师在提供法律服务时应注重：

1.深入了解工程总承包的特性和发展状况：工程总承包模式在我国仍处于初级阶段，存在诸多挑战和困境，需要精准掌握工程总承包之中EPC与DB等模式之间，工程总承包与施工总承包之间的区别、适用场景与内在风险分配逻辑。

2.关注法律法规的变化和完善：近年来，我国针对工程总承包出台了一系列法律法规和政策文件，如上文提到的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》和《建设项目总承包工程量计价规范》。这就需要密切关注这些法律法规的变化和完善，确保自己的法律服务符合最新的法律要求，同时也要关注国际上FIDIC合同条件体系。

3.解决争议时除常规问题外，关注变更责任问题：争议案件中着重研究，前期招标文件中发包人的需求，即施工过程中产生变更的原因以及相应证据，如果承包人没有相应证据证明变更系发包人提出的情况下，那么原则上这些变更都是属于承包人自己的履行义务，是承包人自己的“深化设计”“优化设计”工作。

总结

工程总承包模式代表了工程建设组织方式向集成化、专业化发展的方向。其成功实施依赖于发承包双方对模式本质的准确理解、合理的风险分配以及清晰的合同约定。当前，我国工程总承包实践仍处于从形式借鉴到实质落地的过渡期，诸多困境的化解有赖于市场主体的成熟、合同管理的精细与法律服务的专业。律师作为法律服务提供者，应深入工程与法律交叉领域，引导当事人树立正确的合同理念，完善风险管理体系，为工程总承包模式在我国的规范、健康发展保驾护航。