对疫情防控期间拒不停工、停课行为进行行政处罚的法律适用问题探究

作者：韩骁 | 2020.02.11

2020年2月4日，观察者网报道称，1月28日，江苏省政府办公厅发出关于延迟企业复工的通知，要求省内各类企业不早于2月9日24时前复工。2月1日下午，江苏南通市通州区东社镇政府工作人员在对东社镇五马路村的一家纺织厂进行检查时，发现该厂内有何某、杨某、纪某三名员工提前复工正在车间赶制货物，后镇政府工作人员将该线索移交东社派出所。派出所民警调查了解，该三名员工是在负责该厂车间生产的负责人喻某的要求下提前复工的。喻某明知有延迟企业复工的相关通知，但因年前有一批货物没有做完，所以叫了部分工人复工希望可以早点赶制完工，涉嫌违反了《江苏省人民政府办公厅关于延迟企业复工的通知》。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第五十条第一款第一项 ，2月2日，喻某因拒不执行紧急状态下的决定、命令被通州区公安局处以行政拘留五日的处罚。

2020年2月6日，新京报报道称，为有效防控疫情传播，北京市教委于1月26日发布公告，要求暂停全市各类校外培训机构所有线下课程和集体活动，恢复时间将根据北京市疫情防控工作情况另行通知。根据通报，朝阳区市场监管局连夜会同区教委联合开展调查。经查，朝阳区一教育培训机构接收外地来京高中艺考生来京参加美术培训，并在疫情防控期间组织学员进行了线下集中绘画培训。据相关负责人介绍，在北京市启动突发公共卫生事件一级响应，通知暂停全市各类校外培训机构所有线下课程和集体活动的情况下，当事人违反停课要求，擅自开展线下培训，其行为涉嫌违反了《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）第四十二条关于传染病暴发、流行时停课的规定，存在危害社会公共利益风险,影响恶劣。朝阳区市场监管局拟依据《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第二百一十三条“利用公司名义从事危害国家安全、社会公共利益的严重违法行为的，吊销营业执照”的规定，对该机构处以吊销营业执照的行政处罚。

根据上述报道，同样是新型冠状病毒肺炎疫情防控期间违反停工、停课要求的行为，给予行政处罚的行政机关、行政处罚的种类却不同。那么，上述行为是何种性质的行为？为什么会出现执法不一的现象？对该类行为该作出何种行政处理？

一新型肺炎疫情防控期间停工、停课要求的性质

上述报道中提到，《江苏省人民政府办公厅关于延迟企业复工的通知》要求省内各类企业不早于2月9日24时前复工。该通知要求延迟复工，实质是要求暂时停工到复工日期。北京市的这篇报道，则直接称违反停课要求。那么，停工、停课的法律依据是什么？属于什么性质的行为？

《传染病防治法》第四十二条规定：传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：

（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；

（二）停工、停业、停课；

（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；

（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；

（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。

上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。

紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布。　　
本条所列的预防控制措施不同于一般的预防控制措施，如对病人的抢救、隔离治疗；加强粪便管理，消除垃圾污物；开展防病知识的宣传等，而是属于紧急措施。所谓紧急措施，是指当地人民政府在传染病暴发、流行时可采取的临时控制措施，是人民政府依照法律的授权，为保护人民的生命和健康，在特定条件下采取的措施。这五项紧急措施都对非特定公民的财产和自由等权利作了较大程度上的限制。正因如此，紧急措施的采取和解除，都有明确的条件和程序规定。采取紧急措施时，必须同时具备三个条件：(1)传染病暴发、流行；(2)控制疫情需要采取紧急措施；(3)必须报上一级人民政府批准。解除紧急措施，必须满足的条件：(1)甲类传染病病人、病原携带者全部治愈；乙类传染病病人、病原携带者得到有效的隔离治疗；病人尸体得到严格消毒处理；(2)污染的物品及环境已经过消毒等卫生处理；有关病媒生物基本消除；(3)暴发、流行的传染病病种，经过最长潜伏期后，未发现新的传染病病人，疫情得到有效控制。

停工、停业的紧急措施是一定时期内对有关企业经营权和劳动者的劳动权的限制，停课的紧急措施是对受教育权的限制，停工、停业、停课的紧急措施都是为了防止因为人群聚集而导致传染病的快速传播。

二违反停工、停课紧急措施的通知不属于治安管理处罚法规定的拒不执行人民政府在紧急情况下依法发布的决定、命令的行为

报道称，喻某涉嫌违反了《江苏省人民政府办公厅关于延迟企业复工的通知》。根据《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项 ，因拒不执行紧急状态下的决定、命令被通州区公安局处以行政拘留五日的处罚。那么，违反停工、停课紧急措施的通知是否属于治安管理处罚法规定的拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的行为？《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；2004年3月，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了新的《宪法修正案》，对我国《宪法》进行了修改。在总结了2003年发生的抗击非典的经验教训，并借鉴了国际上的做法，为了应对严重的自然灾害、突发公共卫生事件、人为重大事故等紧急状态，在2004年3月我国《宪法》对相应的法律条款作了修改，将“戒严”修改为“紧急状态”。为保障在紧急状态下的社会治安秩序，保障公共安全，保护公民的生命和财产安全，这次在制定本法时，对拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的行为，增加了予以治安管理处罚的规定。

该行为需具备以下两个条件：(1)采取了拒不执行的行为方式。这里所说的“拒不执行”，是指在紧急状态下明知人民政府依法发布的决定、命令的内容，而执意不履行其法定义务的行为。“拒不执行”一般主要表现为经劝说、警告或者处罚后仍不履行法定义务的行为。(2)拒不执行的是人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令。所谓“紧急状态”，是指危及国家和社会正常的法律秩序、对广大人民群众的生命和财产安全构成严重威胁的、正在发生的或者迫在眉睫的危险事态。根据宪法的规定，全国人民代表大会常务委员会决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，宣布进入紧急状态；国务院依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。只有同时具备了上述二个方面的条件，才是本项所要处罚的行为。如果决定、命令不是人民政府在紧急状态下发布的，而是在一般情况下发布的，不属于本项规定的应当处罚的行为。新型冠状病毒肺炎疫情防控期间，我们国家或个别省、自治区、直辖市并未被宣布进入紧急状态。因此，笔者认为，违反停工、停课紧急措施的通知并不属于治安管理处罚法规定的拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的行为。

三拒不执行《传染病防治法》规定的紧急措施复工、复课能否按照《公司法》利用公司名义从事危害社会公共利益的严重违法行为给予行政处罚？

根据报道，朝阳区一教育培训机构接收外地来京高中艺考生来京参加美术培训，并在疫情防控期间组织学员进行了线下集中绘画培训。其行为涉嫌违反了《传染病防治法》第四十二条关于传染病暴发、流行时停课的规定，存在危害社会公共利益风险,影响恶劣。朝阳区市场监管局拟依据《公司法》第二百一十三条的规定，对该机构处以吊销营业执照的行政处罚。那么，能否按《公司法》第二百一十三条给予行政处罚？

《公司法》第二百一十三条规定，利用公司名义从事危害国家安全、社会公共利益的严重违法行为的，吊销营业执照。本条是2005年修订公司法新增加的条款，主要是针对不法分子利用公司的掩护从事非法活动的现象而增加的规定。这些不法分子成立公司不是想进行正常的市场经济活动，而是想利用公司的外壳进行危害国家安全、社会公共利益的活动，逃避有关部门的监管和法律的制裁，如黑社会组织成立公司洗钱等。对待这样的公司必须吊销其营业执照。显然，违反了《传染病防治法》第四十二条关于传染病暴发、流行时停课的规定，不能依据该条给予行政处罚。

四执法不一的原因分析

出现上述报道中关于疫情防控期间，对于拒不执行停课、停业等人民政府采取的紧急措施行为，不同地区，作出行政处罚的行政机关、所依据的法律规定不一致的情况，笔者认为，是因为《传染病防治法》第四十二条规定了人民政府可采取停课、停业等紧急措施，但并未规定单位和个人违反该条规定的紧急措施需承担何种行政和刑事责任，仅在第七十七条规定了单位和个人违反本法规定导致传染病传播、流行，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。《十届全国人大常委会第十一次会议分组审议传染病防治法(修订草案三次审议稿)的意见》中，有的委员提出，本条仅规定民事责任还不够，应当与行政责任、刑事责任相衔接，还要依法承担行政责任、刑事责任。但最终审议并未同意并作出规定。《中华人民共和国传染病防治法实施办法》（1991年版）第七十条规定，有下列行为之一的单位和个人，县级以上政府卫生行政部门报请同级政府批准，对单位予以通报批评；对主管人员和直接责任人员由所在单位或者上级机关给予行政处分：（一）传染病暴发、流行时，妨碍或者拒绝执行政府采取紧急措施的；但该条规定的责任形式是行政处分，属于行政机关的内部处理，显然也不适用于其他公民或公司等。新版本的实施办法尚未制定，导致执法部门在寻求罚则时不得不转引其他法律规范，从而出现了转引不一致的现象。

五对疫情防控期间拒不停工、停课行为进行行政处理的建议

传染病疫情属于公共卫生事件的一种，公共卫生事件属于突发事件的一种。《传染病防治法》相对《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），属于特别法。在特别法没有特别规定情况下，应适用一般法的规定。《突发事件应对法》第四十九条规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施。该条该项措施是保护性措施。传染病发生后，为防止疫情的传播，限制或停止集市、集会、影剧院演出或者其他人群聚集的活动以及停工、停业、停课等。如2003年“非典”期间，为防止疫情扩散，国务院果断地取消了“五一”长假，全国性比赛暂停，一些地方的学校停课，有的地方关闭了娱乐场所。这些措施对保护人民的生命健康是完全必要的。《传染病防治法》第四十二条规定的停工、停业、停课等紧急措施属于该条第四项规定的保护性应急处置措施。对于疫情防控期间，不服从《传染病防治法》第四十二条规定的停工、停业、停课等紧急措施的行为，也属于不服从该条规定的不服从应急处置措施的行为，相关部门或公安机关检查过程中遇到此类行为，应该予以教育劝说或采取其他制止行为。如果当事人抗拒执行，根据《突发事件应对法》第六十六条的规定，属于不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施的行为，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。

如何在突发事件期间始终坚持依法办事的原则，是衡量一个社会法治化水平的标志。急而不乱，在疫情防控期间做到依法行政，是对立法水平的检验，也是对执法机关的考验，更是人民之所盼。