非常时期提前复工涉嫌违法

作者：柴永林 孔德伟 | 2020.02.11

近期，新型冠状病毒肺炎疫情正在全国乃至全球蔓延，病毒肆虐、形势严峻。中央和地方各级政府相继出台一系列防治措施和相关政策。因疫情严重，波及面广，许多地方停产停课。

继国务院办公厅发布《关于延长2020年春节假期的通知》后，多省、自治区、直辖市政府办公厅也陆续发布了关于延迟企业复工及学校开学的相关通知，明确各自省市内各类企业(特殊企业除外)不早于2月9日24时前复工等内容。但随之而来的则是网传的江苏省南通市通州区一家纺织提前复工，负责人喻某涉嫌违反了《江苏省人民政府办公厅关于延迟企业复工的通知》的规定被公安机关行政拘留的报道。据报道，公安机关于2月2日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（下称：《治安管理处罚法》）第五十条第一款第一项的规定，对喻某因拒不执行人民政府在紧急状态下的决定、命令处以行政拘留五日的处罚。笔者对本案是否能适用《治安管理处罚法》）第五十条第一款第一项的规定查询了相关规定及案例，发现在司法实践中确实存在一定的争议，具体如下：

一处罚的依据

首先，我们来看一下公安机关所依据的《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项是如何规定的呢？根据该法第五十条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款;情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；……。”因此，构成拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定和命令的行为，应当同时具备以下两个必要条件：一是，必须采取了拒不执行的行为。“拒不执行”是指明知人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定和命令的内容，而执意不履行其法定义务的行为，主要表现为经告诫、劝说或者处罚后仍不履行法定义务的行为。二是，拒不执行的是人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定和命令。

其次，紧急状态，是指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态。根据《宪法》第六十七条规定“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（二十一）决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。”《宪法》第八十条“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，……，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。”根据《宪法》第八十九条“国务院行使下列职权：（十六）依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。”

二不同的理解

1、严格的法律适用

根据我国《宪法》的上述规定，只有全国人大常委会可以决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。而《治安管理处罚法》规定的“人民政府”，是指在进入紧急状态时依照有关法律的规定有发布决定和命令职权的中央或者地方各级人民政府。在未经全国人大常委会决定进入紧急状态，且宪法也未授权地方人民政府决定和宣布进入紧急状态时，《江苏省人民政府办公厅关于延迟企业复工的通知》则有可能会被排除在“进入紧急状态的情况下发布的决定和命令”之外。因此，而案件中没有证据证明宣布紧急状态或相对人明知已经进入紧急状态，则不符合上文中所述的“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定和命令的行为”同时具备的两个必要条件。

2、立法目的意义上的广义理解

这种观点认为《治安管理处罚法》规定的“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”中的“紧急状态”是特指由全国人大常委会和国务院决定的国家层面的“紧急状态”的认识是错误的，从立法目的来看，设置《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项的规定，是为了确保各级人民政府的决定、命令得到有效执行，避免有令不行，有禁不止的情况发生。而各级人民政府的决定、命令也不仅仅针对国家层面的“紧急状态”作出，各级人民政府在行使行政职能，管理社会事务过程中，对于本辖区内发生公共卫生灾难、生态环境灾难、事故灾难、经济危机、社会公共安全事件等紧急情况时，也有权发布决定、命令等规范性文件，在本辖区内执行，以便迅速处置紧急情况。因此，对《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项的规定应作广义的理解，不能理解为仅适用于国家层面的“紧急状态”。（详见：会东县人民法院（2019）川3426行初11号一审《行政判决书》）

三小结

当前，全国人民正在与新型冠状病毒感染肺炎疫情进行斗争，疫情防控是当前最紧急重要的工作。全国多个省、自治区、直辖市也都相继启动重大突发公共卫生事件一级响应以防止疫情扩散，可谓事态紧急，但是否为《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项规定的 “紧急状态”在司法实践中应该还存有争议，如果各级政府都有权宣布紧急状态，显然与宪法冲突。如果不经宣布，行政相对人无法确定目前是否处于紧急状态，也将造成行为是否违法的不确定状态。因此，为了完善法律与《宪法》的全面相互衔接，期待立法或司法解释能够将这一问题进一步予以规范。正如2月5日中央全面依法治国委员会第三次会议强调的，“要从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。” 故，只有各级行政机关提高依法行政水平，社会组织及个人遵纪守法，才能真正做到共克时艰。