康达原创 | 17号文对国有产权交易方案的影响

2025年2月18日，国务院国有资产监督管理委员会修订印发了《企业国有资产交易操作规则》（国资发产权规〔2025〕17号，以下称“17号文”）。

17号文主要适用于在产权交易所公开进行的企业国有资产交易行为，包括产权转让、增资、资产转让三大交易行为。

17号文可以说是有史以来最具实操性的国有资产交易规则。

相较2009年版本的《企业国有产权交易操作规则（国资发产权〔2009〕120号，以下称120号文），17号文主要变化如下：

1、明确要求转让方制作产权转让方案，并详细列举了转让方案应当载明的内容（第6条）；

2、加强对信息披露的管理：

1）新增预披露制度：因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的；

2）正式信息披露公告中还应当就转让标的在评估基准日后发生的重大事项、交易保证金交纳要求等内容进行披露；

3）补充披露：因非转让方原因或其他不可抗力因素可能对转让标的价值判断造成影响的，转让方应当及时调整补充披露信息内容；

3、因非转让方原因需要补充披露信息的，补充公告时间不少于10个工作日，累计披露时间不少于原公告要求；

4、对其他股东优先购买权问题，120号文是要求转让方披露其他股东优先购买权的行使情况，但17号文是要求交易所制定制转让标的企业原股东行使优先购买权相关操作细则，并对外公布；

5、明确阶梯降价方式：转让方应当结合标的企业情况、市场行情等因素以阶梯降价的方式降价；如果新的转让底价低于评估结果90%时，降价幅度须经转让行为批准单位批准；

7、如果首次正式披露公告之日起超过12个月未征集到合格意向受让方的，转让方应当重新履行审计、资产评估等工作程序后，再发布正式披露公告；

8、产权交易合同应当具备的条款多了一条：公司变更登记手续安排及逾期变更的责任；

9、禁止约定股权回购、利益补偿等内容（第30条&69条）：交易双方不得在产权交易合同中或以其他方式约定股权回购、利益补偿等内容，不得以交易期间标的企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整；交易各方不得在增资协议中或以其他方式约定股权回购、股权代持、名股实债等内容，不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整。除另有规定外，国家出资企业及其子企业参与增资活动的，不得为其他股东提供借款、担保等资金支持；

10、增加了增资及资产转让的交易细则，其中一条我认为比较重要的影响是：转让方案中并没有要求对受让方设置条件，但增资方案中要求明确列明：投资方应具备的条件，选择标准及遴选方式；选择战略投资方主要关注企业发展战略、经营目标、主营业务等方面的匹配和协同情况。选择财务投资方主要关注资金实力和财务状况等；

11、增资交易中要求：增资协议生效之日起10个工作日内按照约定一次性实缴出资。

综上，上述主要变化中，最重要的一个影响就是17号文第30条及第69条的规定：禁止在合同中约定对赌条款或股权回购条款。

如果违反该等规定，可能面临以下法律后果：国资监管机构发现转让方或增资企业未执行或违反相关规定、侵害国有权益的，应当责成其停止交易活动。造成国有资产损失的，承担相应违法违规责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

在“合同法”框架下，在避免国有资产流失的价值体系内，“停止交易活动”意味着受让方将无法实现投资目的，且可能永远无法收回投资款。

至于违约责任问题，恐怕要各打五十大板。

那么接下来一个问题就是，如果符合《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会、财政部令第32号，以下称32号文）第31条规定的可以非公开协议转让的交易，是否可以约定对赌条款或股权回购条款？

目前并没有明确约定，但对非公开协议转让的交易来说，

32号文同时规定：转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定，且不得低于经评估或审计的净资产值。

如果后期执行对赌条款，最终转让价格低于经评估或审计的净资产值，同样可能面临约定无效的法律风险。

另，大家可以试着去理解和分析17号文第30条｜69条如此规定的内在逻辑：禁止对赌、禁止业绩补偿的底层逻辑是禁止对国有性质的股权价值在交易后进行重新调整，最大限度规避交易后通过此等方式造成国有资产流失的风险。因此，通过何种方式进行交易并不是关键，而是如何最大限度避免国有资产因交易行为流失。

个人观点，偏保守，仅供参考！

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    周琳律师，系北京市康达（沈阳）律师事务所专职律师。2005年毕业于辽宁大学，获得法律硕士学位。沈阳市仲裁委员会仲裁员，大连市仲裁委员会国际仲裁院仲裁员，沈阳市律师协会第六届公司与投资并购专业委员会副主任，司法部“千名涉外律师人才库”入库律师。