《虚假陈述规定》快评（一）：废除前置程序对诉讼时效等问题的影响

作者：霍进城 | 2022.01.22

一、《虚假陈述规定》的主要内容

2022年1月21日16:30，最高人民法院同时发布了《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》、《最高人民法院、中国证券监督管理委员会关于适用<最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定>有关问题的通知》、《最高人民法院民二庭负责人就<最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定>答记者问》，对2003年2月1日实施的虚假陈述民事赔偿诉讼司法解释进行了修改和完善。《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》（以下简称《虚假陈述规定》）于2021年12月30日就由最高人民法院审判委员会第1860次会议通过，至2022年1月21日才公布，可见其慎重性。该规定的公布及施行，必然对资本市场领域及争议解决领域产生重大影响。

《虚假陈述规定》全文共计35条，涉及了虚假陈述民事赔偿实务中的主要争议，如重大性、交易因果关系、过错认定、责任主体、损失认定、诉讼时效等。而新增内容主要包括：一是废除前置程序，二是进一步界定虚假陈述行为的类型，三是对重大性和交易因果关系要件进行规定，四是规定了各责任主体的过错认定及免责抗辩事由，五是增加了“追首恶”、重大资产重组交易对方和帮助造假者的民事赔偿责任，六是增加规定了诱空型虚假陈述的处理。

本文重点讨论废除前置程序对案件审理、诉讼时效等方面的影响。

二、废除前置程序对案件程序的影响

最高法院的通知中指出“针对废除前置程序后，投资者可能面临的举证、认证难题，最高人民法院和中国证监会将同步下发联合通知，对人民法院的案件审理和证监会的专业支持、案件调查等方面作出衔接性安排，以更好地保护投资者的合法权益。”即人民法院也意识到，废除前置程序，对实务会有较大影响。但具体到实务中影响到底是什么，我们有必要进行推演。

首先，虚假陈述民事赔偿案件，被告主体（责任主体）一般包括如下几类：

1、发行人

2、发行人的控股股东、实际控制人

3、发行人的董事、监事、高级管理人员

4、发行人的独立董事

5、保荐机构、承销机构等机构及其直接责任人员

6、会计师事务所、律师事务所、资信评级机构、资产评估机构、财务顾问等证券服务机构

7、其他（上市公司并购重组中交易对手方财务造假、上市公司业务相关方等）

在明确上述责任主体基础上，实务中废除前置程序呼吁最高的情形是：监管机构已经对责任主体中的某一类或某几类进行了行政处罚或监管措施的情况下，投资者对未受到行政处罚或监管措施的主体提起诉讼、主张权利。依据2003年2月1日《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》[1]，因有前置程序的存在，法院将直接驳回投资者的起诉。废除前置程序后，法院将进行实体审理，实务中也一般会判决未受行政处罚或监管措施的主体承担一定比例的连带责任。

另外一种情形，实践中可能较少存在：监管机构对所有主体均未作出行政处罚或监管措施，投资者基于对揭露日事项[2]的认知，提起民事赔偿诉讼。而此时，根据《最高人民法院、中国证监会关于适用<最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定>有关问题的通知》第一条[3]的规定，法院应当向监管机构通报。即原来均是从“行政监管机构”到“法院”；本次《虚假陈述规定》施行后，可能形成从“法院”到“监管机构”的“逆向程序”。

三、废除前置程序对诉讼时效的影响

在2003年2月1日《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》[4]时代，因为民事起诉需要以行政处罚决定或刑事判决为前提，诉讼时效的起点当然也是行政处罚决定或刑事判决作出之日。

而本次《虚假陈述规定》第32条规定“当事人主张以揭露日或更正日起算诉讼时效的，人民法院应当予以支持。揭露日与更正日不一致的，以在先的为准。”即在2022年1月22日《虚假陈述规定》施行后，因为前置程序已明确废除，以前置程序作为诉讼时效起点已无依据，以揭露日或更正日作为诉讼时效起点，成为应有之义。

上述内容，单独看似乎并无特殊之处，但仔细分析会对实务有重要影响。例如如下情形：

在上述情况下，如果适用2003年司法解释，2022年1月1日提起诉讼，当然不会超过诉讼时效；但如果适用2022年《虚假陈述规定》，则因距揭露日已超过3年的时间，如被告提出诉讼时效抗辩，则可能因超过诉讼时效而驳回投资者的诉讼请求。这就要求投资者在没有行政处罚等任何迹象的情况下，对虚假陈述有一定的敏感度和认知，在揭露日后及时“行权”。

四、一些思考

如最高法院发布的文件中所述，“证券虚假陈述是资本市场违法行为的典型形式，也是严重损害投资者合法权益的易发多发行为，依法追究证券虚假陈述相关责任主体的民事责任，是投资者权利救济的主要途径”。因此，畅通投资者的权利救济渠道，夯实市场参与各方归位尽责的规则基础，非常必要。

但同时也要关注，部分投资者也在利用虚假陈述民事赔偿诉讼，将自身固有的投资风险，转嫁至证券发行的相关主体，对此，法律应给予否定性评价。在揭露日后不及时行使诉讼权利，其背后原因可能是基于对虚假陈述民事赔偿规则的不熟知，也可能是基于对损失是投资固有风险的认知。因此，在实务中对投资者情况加以细分，用诉讼时效制度进行规制，更利于为资本市场的规范发展提供司法保障。

注释：

[1]2003年2月1日《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》第六条：投资人以自己受到虚假陈述侵害为由，依据有关机关的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书，对虚假陈述行为人提起的民事赔偿诉讼，符合民事诉讼法第一百零八条规定的，人民法院应当受理。投资人提起虚假陈述证券民事赔偿诉讼，除提交行政处罚决定或者公告，或者人民法院的刑事裁判文书以外，还须提交以下证据：……

[2]《虚假陈述规定（2022）》第八条：虚假陈述揭露日，是指虚假陈述在具有全国性影响的报刊、电台、电视台或监管部门网站、交易场所网站、主要门户网站、行业知名的自媒体等媒体上，首次被公开揭露并为证券市场知悉之日。

[3]《最高人民法院、中国证监会关于适用<最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定>有关问题的通知》第一条：人民法院受理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件后，应当在十个工作日内将案件基本情况向发行人、上市或者挂牌公司所在辖区的中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）派出机构通报，相关派出机构接到通报后应当及时向中国证监会报告。

[4]2003年2月1日《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》第5条：投资人对虚假陈述行为人提起民事赔偿的诉讼时效期间，适用民法通则第一百三十五条的规定，根据下列不同情况分别起算：（一）中国证券监督管理委员会或其派出机构公布对虚假陈述行为人作出处罚决定之日；（二）中华人民共和国财政部、其他行政机关以及有权作出行政处罚的机构公布对虚假陈述行为人作出处罚决定之日;（三）虚假陈述行为人未受行政处罚，但已被人民法院认定有罪的，作出刑事判决生效之日。因同一虚假陈述行为，对不同虚假陈述行为人作出两个以上行政处罚；或者既有行政处罚，又有刑事处罚的，以最先作出的行政处罚决定公告之日或者作出的刑事判决生效之日，为诉讼时效起算之日。