《企业破产法（修订草案）》征求意见稿的三重观察：亮点、细化与不足

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2025年9月12日，全国人大对《企业破产法（修订草案）》（以下简称“草案”）等12件法律草案在线公开征求意见。此次修法是继2006年《中华人民共和国企业破产法》颁布实施19年后的一次系统性修订，旨在回应实践需求、衔接国际规则并完善市场经济基础制度。笔者结合现行《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“现行法”）及草案内容，从亮点、细化规定与美中不足三方面展开分析，以期为修法完善提供参考。

一、草案亮点

（一）篇章结构的变化与调整

草案整体沿用了现行法的“总则——申请和受理——管理人——债务人财产——重整——和解——破产清算——法律责任——附则”的章节框架，但通过新增与拆分章节，进一步凸显重点领域的规范需求。

1.新增章节

新增第十一章“小型微型企业破产程序的特别规定”（第178～183条）：针对小微企业财产规模小、债权债务关系简单的特点，案件可由法官一人独任审理，并可以指定个人为破产管理人；债权人无正当理由不参加债权人会议或者不行使表决权，且未提出实质异议的，视为参会并同意表决事项；债权申报期限不受最短不少于30日的限制，清算案件受理后6个月内审结；重整案件原则上试行债务人自行管理模式，受理后三个月提交重整计划草案，有条件的可保留原出资人的全部或者部分股权和控制权。

该部分的规定，是将2020年最高法印发的《关于推进破产案件依法高效审理的意见》在法律层面的进一步明确，通过整合各地近年来对小微企业快速审理案件的典型做法后进行的制度性规划。

新增第十二章“合并破产”（第184～191条）：明确关联企业实质合并的认定标准，除人格高度混同难以区分的标准外，新增关联企业基于欺诈目的成立的合并原因；确定了实质合并破产案件管辖的基本原则——由核心控制企业住所地法院管辖，防止管辖问题上的争议；明确了实质合并申请后的公告、异议、听证以及复议的制度；明确了实质合并破产受理后各企业在破产程序中各时效的起算点的问题，均按照各企业被裁定受理申请之日分别计算，重整计划草案提交期限自裁定实质合并重整之日重新计算；从制度层面规定了协调审理的制度，对协调审理后关联企业之间的债权债务关系、财产是否合并问题进行了明确；个人与企业之间存在资产负债混同、难以区分的，也可以参照适用本章规定。

该部分的规定，是将2018年最高法印发的《关于推进破产案件依法高效审理的意见》中关于实质合并破产及协调审理制度在法律层面的进一步明确，通过整合各地近年来对实质合并破产领域的典型做法后进行的制度性规划。

与此同时，与现行法相比，草案新增了第十三章“金融机构破产”，对现行法第134条的规定进行了进一步扩充与完善，丰富了金融机构破产的制度规范；同时新增第十四章“跨国破产的司法合作”，对现行法第5条第2款的规定进行了进一步扩充与完善，完善了跨国破产的相关制度安排。

2.章节拆分与调整

草案对已有章节名称进行了完善，主要集中在“第八章重整”部分，将现行法第一节“重整申请和重整期间”中的“重整期间”单独列为第二节，并将第一节名称修改为“重整申请和审查”；将现行法第三节“重整计划的执行”调整为第四节，并在名称中增加监督内容，修改为“重整计划的执行和监督”。

（二）制度创新方面

1.符合条件的自然人股东可依照企业破产法清理债务

鉴于目前个人破产制度仍处于试点阶段，尚未在全国范围内推行，在办理许多企业破产案件时，往往会遇到企业股东、实际控制人等为企业债务承担担保责任，并在企业破产案件中因连带责任被继续追责的情况。实践中各地法院、管理人为解决上述问题，在一些破产重整案件中，采取与债权人协商豁免股东、实控人的连带责任的方式，但此项沟通因欠缺实体法上的规定，往往难度很大。

在本次草案第2条增加第3款：“企业法人已经进入破产程序，该企业的自然人股东，因为企业债务承担连带责任而出现前两款情形的（以下称连带个人债务人），可以依照本法规定清理债务。”该条规定，实质上是赋予了企业法人的自然人股东，因为企业债务承担连带责任而出现破产原因的情况下，可以适用企业破产法规定的程序来清理债务。

与此同时，除上述规定外，草案在第十八条规定了连带个人债务人的行为禁令，第十九条规定了连带债务人在破产程序期间以及监督考察期间的财产披露制度，第四十一条规定了连带债务人被宣告破产、基于重整或者和解时共同财产的分割问题。

该条新增规定，实质上是为我国目前仅有的“半部破产法”补上了另一半，为个人破产制度的进一步深化推进提供了规则指引。

2.明确了检察院对破产程序的监督

《民事诉讼法（2023修正）》第十四条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”但现行法中，针对破产程序的检察监督尚无明确依据，仅能依据第四条“破产案件审理程序，本法未作规定的，适用民事诉讼法的有关规定”推导检察院对破产程序具有监督权。

草案第5条新增“人民检察院依法对债务人破产程序实行法律监督”的规定，条文直接明确了检察院的监督职责，为后续破产案件审理及相关破产程序的推进提供检察监督保障，为破产案件办理的提质增效奠定了基础。

3.增加了政府破产协调机制

与其他案件办理不同，破产案件的办理需依托府院联合办案机制来提质增效。2018年，国家发展改革委会同其他部门联合发布了《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》，鼓励地方政府探索建立联动协调机制，各地方政府也在此基础上作出了许多有益探索。

草案第7条新增“县级以上地方人民政府建立破产工作协调机制”，明确相应部门牵头履行破产事务行政管理职责，在法律层面上为府院联合办案机制进行了明确，为破产案件提质增效奠定了基础。

4.新增重整税务豁免的特别规定

一直以来，在重整案件的办理过程中，重整企业因豁免债务所产生的利得问题一直是重整案件办理的老大难问题，许多投资人也因为该项利得产生的企业所得税而对相关投资望而却步。

本次草案第140条新增“债权人减免债务人的债务，依法属于不征税收入”，该规定从制度上为因重整后豁免债务而产生的企业所得税问题的解决提供了法律依据。

5.删除破产停止计息的规则

破产制度停止计息规则规定在现行法第46条第2款，一直以来都被实务界广泛认为是破产保护制度的一种体现。

本次草案中将该条款进行了删除，并与之相对应地在草案第162条破产财产的分配顺位中，将“破产债权在破产申请受理后产生的利息”作为一类债权，置于普通破产债权之后，作为一项劣后债权进行处理。

二、细化规定

（一）管理人制度的体系化处理

与现行法相同，草案第三章对管理人制度进行了规定。与现行法仅有8个条文不同，草案综合了2007年最高法出台的《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》，对管理人制度进行了体系化的规定。

首先，在法条中对管理人地位进行了界定，明确管理人是在破产程序中处理债务人破产事务的主体；其次，明确了债权人会议、单个债权人申请更换管理人的权利，将可以担任管理人的主体范围进行进一步的扩充，将资产管理人公司、履行破产事务行政管理职责的部门或其工作人员纳入管理人的范畴；对金融机构、国家出资企业和具有重大影响的国有企业、金融机构破产案件管理人的指定问题上，明确了法院应当听取有关部门的意见；最后，对管理人职责进行了扩充，尤其是明确管理人代表债务人依法进行纳税申报、开具发票等的涉税义务，以及管理人依法履职时有关单位和个人的配合义务。

（二）细化债务人财产章节的制度

与现行法相比，草案第四章债务人财产章节的规定除结合最高法出台的《破产法解释（二）》的相关规定外，本次草案还增加了一些新的制度，其制度目的是进一步打击逃废债，维护各方主体合法利益。

对于破产撤销权的细化规定，将现行法第31条的条文细化为第42条、第43条、第44条四条规范，除原有的破产受理申请前一年内外，还新增受益人与债务人存在关联关系的情况下，撤销期间可为破产受理申请前两年内。

对于个别清偿问题的细化规定，将现行法第32条的规定与《破产法解释（二）》的相关规定进行整合，转化为草案的第45条、第46条，除原有破产受理申请前6个月内的个别清偿行为可撤销外，还新增受益人与债务人存在关联关系的情况下，撤销期间可为破产受理申请前一年内。对于不可撤销的清偿行为的类型的增加，将《破产法解释（二）》中规定的不予撤销的个别清偿行为进行了扩充，如债务人缴纳社会保险费和税款的（草案第46条），同时，对于经诉讼、仲裁、执行程序对债权人进行个别清偿不撤销的情形增加了但书条款，债务人与债权人恶意串通损害其他债权人利益的除外。

明确了管理人行使撤销权的期间，为知道撤销事由之日起一年内；并规定了管理人未行使撤销权的情况下，债权人可以在知道或应当知道管理人未行使撤销权之日起一年内提起诉讼，要求撤销相关行为并归入债务人财产（草案第47条）。

对于债务人占有他人财产毁损、灭失而取得的保险金、赔偿金、代偿物问题，在制度上规定了权利人的救济方式，草案第54条对相关规则进行了明确，内容与既往破产案件办理过程中的主流实践做法一致。

（三）细化债权人会议制度

草案对于债权人会议制度的优化，结合了2020年最高法印发的《关于推进破产案件依法高效审理的意见》，本次草案修订笔者认为有以下重点需要关注：

• 第一次债权人会议参加主体不再是全部申报的债权人，而是仅有债权得到确定的债权人，反向解释可理解为债权未被确认的债权人不是第一次债权人会议的参加主体。债权尚未确定的债权人与现行法规则一致，需要法院确认临时表决额后才能行使表决权；草案第162条第1款6-10项的债权人不享有表决权（草案第82条）。

• 债权人会议主席由债权人会议推选并由法院指定；推选不成的，法院从债权人中直接指定（草案第83条）。

• 扩充债权人会议的职责，《破产法解释三》中曾对债权人会议对继续营业借款问题的表决权进行了规定，本次在法律层面明确了债权人会议的这项职权，并增加了“决定对债权人利益有重大影响的债务人财产的处分”这一职权（草案第83条）。

• 沿用《关于推进破产案件依法高效审理的意见》中的规定，对债权人会议召开时间、非现场召开方式的表决及结果告知等事项进行了明确（草案第86条）。

• 将《破产法解释三》中单个债权人知情权的问题进行了明确，并在法律层面进行了制度安排（草案第90条）。

• 明确了债权人委员会决议事项的表决规定，即全体成员过半数通过（草案第93条）。明确了管理人实施对债务人重大财产处理的事项前的告知义务，并规定了债权人委员会的纠正权利（草案第94条）。

（四）对重整制度进一步细化

草案对重整制度的细化，从申请和审查到重整期间以及重整计划的制定与批准、重整计划的执行与监督等问题上均进行细化规定，与现行法相比，主要有以下重要的细化规定：

• 明确了法院审查重整申请时，可以组织有关方进行听证，听证期间不计入重整申请的审查期限；对于上市公司的重整申请法院应当听取国务院证券监督管理机构的意见（草案第96条）。

• 有未来可预期收入的连带个人债务人可以向法院申请重整，并提交重整可行性报告或重整计划草案，重整计划草案中还应包括不可免除债务的清偿方案，且执行期间不得超过五年（草案第98条）。

• 将重整申请前，债务人及其出资人与债权人、意向投资人以及其他利害关系人达成的相关重整协议、初步重整计划草案等，法院经审查相关内容、预先表决情况、信息披露等情况后，且能证明相关草案具有可行性的，法院应当裁定批准，在制度上为庭外预重整的效力问题提供了制度依据（草案第100～102条）。

• 明确了重整期间管理人是债务人的信息披露义务人，应当向债权人、债务人的出资人及其他利害关系人披露其参与程序所必需的信息，并对信息披露的相关要求及异议程序进行了明确（草案第103条）。

• 明确重整计划草案的告知时间，管理人应在债权人会议表决该草案之日起十五日前，通过各种方式向债权人、债务人的出资人及其他利害关系人告知重整计划草案的内容（草案第116条）。

• 对于担保债权人表决重整计划草案的问题，草案明确按照担保财产的价值参加担保债权组的表决，超出部分作为普通债权在普通债权组表决（草案第118条）。

• 对于强制批准债权人会议未通过的重整计划草案，法院可组织债务人、管理人、债务人的出资人、重整投资人以及未通过重整计划草案的表决组的代表等进行听证（草案第127条）。

• 草案明确管理人在重整计划执行过程中的监督职责，弥补了监督期间内管理人职责不清的问题（草案第131条）。

• 明确重整计划延期最长不得超过六个月，因不可抗力导致重整计划个别条款不能执行的，债务人可以申请法院对相应条款进行变更，变更后的条款应当提交受到影响的表决组债权人的表决（草案第135条）。

• 明确重整计划执行期间，新发生的事实引起的相关债务人的民事诉讼、税收争议及劳动争议，不适用破产集中管辖；除重整计划明确规定外，相关诉讼不再由管理人代表债务人进行（草案第136条）。

（五）对清算制度进一步细化

草案对清算制度也进行了一定的细化，比较大的修改主要集中在以下方面：

• 明确第一次债权人会议后三十日内无人提出重整或者和解申请的，经必要程序后，认定符合破产原因的法院应当宣告债务人破产（草案第154条）。

• 明确在清算程序中，对国有资产的处置应当进行评估，且对国有资产的变价出售应当符合法律、行政法规和国有资产监督管理机构的规定（草案第160、161条）。

• 对债权清偿顺位进行了大幅度调整，将现行法除破产费用、共益债务、有财产担保债权之外的债权顺位进行了大幅扩充，扩充为10个顺位：（1）因破产人侵害他人生命权、身体权、健康权产生的人身损害赔偿债权，但惩罚性赔偿债权除外；（2）破产人所欠消费者维持生活需要的商品或者服务债权；（3）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的社会保险费用，法律、行政法规规定应当支付给职工的经济补偿、赔偿金，以及由欠薪保障基金等垫付职工债权后形成的债权；（4）破产人所欠税款；（5）普通破产债权；（6）家庭成员之间的借款债权；（7）破产债权在破产申请受理后产生的利息；（8）破产人发行的次级债券所形成的次级债权；（9）破产申请受理前破产人未支付应付款项的滞纳金、民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等具有惩罚性的债权；（10）同破产人具有关联关系的主体与破产人之间的不公允交易而对破产人享有的债权（草案第162条）。

• 明确管理人应当在破产财产分配时预留债务人账册、文书等材料的保管费用（草案第170条）。

三、总结与不足

草案通过新增条款与体系重构，初步回应了市场退出机制的制度短板。然而，部分条款的模糊性可能制约实施效果。笔者认为，草案新增的部分制度尚需进一步探讨：

首先，债权清偿顺位的多元化，一定程度上回应了实务的迫切需求，但是，相关清偿顺位条款的理解，可能需要更为周延、细致的规定。如“破产人所欠消费者维持生活需要的商品或者服务债权”应当如何理解，是否需要局限在生活必要的商品或服务，相关债权的内核应当如何把握，可能引发不同地区理解的不一致，进而影响法律的稳定性；未明确税收债权是否包含滞纳金，若税务机关主张滞纳金纳入税收债权，可能挤占普通债权人利益。

其次，取消破产不停止计息问题，将使得破产债权范围无法准确界定，削弱了破产法破产保护的效力，虽然利息部分债权人不参与表决，但持续计算的利息会导致破产债权数额难以准确界定，不利于破产程序的进一步推进。

另外，重整制度中分组表决的债权类型未能与清算程序中新增的债权清偿顺位进行衔接，此问题可能是草案统稿时前后不一致所致，但从法律的严谨、周密以及重整程序与清算程序的优势对比角度来讲，在重整计划草案表决分组时，二者应尽量保持一致。

与此同时，笔者认为，本次草案还有些制度存在一定的缺位，尤其是债权人最后申报时间规则的缺位。现行法与草案仅在清算程序中规定了债权人最后债权申报时间，即“在人民法院确定的债权申报期限内，债权人未申报债权的，可在破产财产最后分配前补充申报”。然而，“破产财产最后分配前”这一节点仅存在于清算程序中，重整程序与和解程序并无此规定。在现行法施行过程中，债权人迟延申报的问题尤为突出。现行法未明确清算程序中“破产财产最后分配前”的具体时点，即分配方案提交债权人会议表决前，还是管理人实际实施分配前，也未能为重整程序、和解程序提供明确的制度指引。该问题也亟须本次破产法修订予以回应，以填补制度空缺。