从“行政保交楼”到“司法促出清”——法〔2026〕137号《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》解读（下）

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本篇为下篇。上篇分析了《纪要》出台的背景与制度逻辑，即房地产风险处置的重心为何、凭何从“行政保交楼”转向“司法促出清”，并对三十六条作了逐条解读。本篇接续展开两个争议最集中的问题，即续建融资共益债务的排序与以房抵债在破产程序中的处理。为便于对照，下篇各部分标题编号承接上篇，自第四部分起。

四、续建融资共益债务的排序问题

第26条三款与第30条共同构成续建融资的清偿规则，也是此前实务中争议最集中的问题。

（一）规范起点：司法解释三第二条的顺位安排

《企业破产法》第四十二条第四项把继续营业所需的劳动报酬、社会保险费用及由此产生的其他债务列为共益债务，但对继续营业的借款是否属于共益债务未作规定。2019年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》第二条填补了这一空白。该条明确，破产申请受理后，管理人或者自行管理的债务人为继续营业而借款，经债权人会议决议通过，或者第一次债权人会议召开前经人民法院许可的，出借人可以主张参照企业破产法第四十二条第四项，优先于普通破产债权受偿，但不得优先于此前已就债务人特定财产享有担保的债权。

该条为破产融资确立了参照共益债务顺位、优先于普通破产债权受偿的规则，续建资金的顺位预期自此有了规范依据；局限则在但书部分，续建融资在担保物上劣后于既有担保债权。困境地产项目的普遍现实是，土地、在建工程等主要资产早在风险爆发前即已抵押殆尽。投资人投入续建资金后，仍须面对其形成的房屋变现后先行偿还原抵押权人的局面，无利可图，续建融资难以筹集。这也是司法解释三施行以来困境地产共益债投资活跃度不高、部分项目长期烂尾的制度成因。在存量债务尚不能清偿的情形下，新增融资的顺位更难获得保障。

《企业破产法》司法解释三第二条第二款在担保物范围内作了例外安排。该款允许管理人或者自行管理的债务人为前述借款设定抵押担保；抵押物在受理前已为其他债权人设定抵押的，新设抵押权依《民法典》第四百一十四条的顺序清偿，即只能就担保物变价款在先抵押权受偿后的余值受偿。对存量抵押密集的项目而言，续建融资在担保物上的受偿份额由此可以预先计算，但其劣后于既有担保债权的基本格局并未改变。

（二）《纪要》之前的三项未决之争

其一，“优先于普通债权”的空间范围。《企业破产法》第四十三条第一款规定共益债务由债务人财产随时清偿，但“债务人财产”是否包括设定担保的财产，实务中存在分歧。该条第二款规定，债务人财产不足清偿时，破产费用先于共益债务受偿；第一百零九条规定对特定财产享有担保权的权利人可就该财产优先受偿。就特定担保财产而言，别除权人依第一百零九条优先受偿，通说认为可供清偿共益债务的财产应以别除权之外的无担保财产为限，共益债的“优先”不及于担保物。“随时清偿”的时效优势与担保物不可及的属性相叠加，共益债可优先受偿的财产范围因此十分有限。

其二，共益债务内部没有排序。续建融资借款与继续履行合同的债务、管理人相关侵权债务等同为共益债务，相互之间谁先谁后，法律与司法解释均无规定，实务中多依破产法的规定，同一顺位按比例清偿。学理上有主张参照美国破产法DIP融资引入“超级优先权”的呼声，即破产融资优先于包括共益债务在内的一切债权，以最大化融资激励；反对意见则认为，赋予新债权人超越全体存量债权人的地位，等于以后来者的利益挤压存量债权，有违公平清偿，即不能新增一个“超级优先权”剥夺在先的优先权利人。立法层面，这一争论至今未落定。

其三，担保物变价费用与别除权的扣减关系。担保物变现必然产生评估、拍卖、过户等费用。此类费用性质上属破产费用，本应由债务人财产随时清偿；但在担保物变价的场合，它究竟先从担保物价款中扣除，还是由无担保的债务人财产另行负担，实务中各地做法不一。从担保物价款中先行扣除的，抵押权人实际可分配的价款减少；由债务人财产另行支付的，可供清偿破产费用与共益债务的无担保财产减少，抵押权人可分配的价款相应增加。笔者办理的某破产案件中，土地拍卖后的税费虽以债务人为纳税主体，但若由破产财产清偿，实质是以破产财产负担优先债权人实现债权的成本，故管理人通常需与优先权人协商，由其承担该项税费。《纪要》第31条第二款把担保债权列于破产费用、共益债务之前，但未就变价费用在担保物变价款与无担保财产之间如何分担作出统一安排。

这三重争议有共同的背景。续建融资能否收回，取决于项目续建后的变现回款，投资人测算可优先受偿的余值，需要相对确定的顺位预期；规则的不确定直接转化为融资成本，最终由全体债权人承担。

（三）《纪要》的方案：三层结构

第26条、第30条给出的方案，可概括为“基础地位＋增值优先＋协商升位”三层结构。

第一层是共益债务的基础地位（第26条第一款）。续建借款经债权人会议表决通过或法院许可，在续建方案中列明融资方案后实施，续建融资债权一般应当按照共益债务清偿，并专项用于项目建设。这一层承接司法解释三第二条，程序要件（会议表决或法院许可）与用途要件（专项用于续建）并设。这一层新增了用途要件，共益债的顺位以资金实际投入项目为前提，挪作他用的融资不能享有共益债待遇。

第二层是续建增值范围内优先受偿（第26条第二款前段）。受理前已设定抵押的项目，续建融资债权可在项目续建增值范围内优先受偿，但不得优先于续建产生的建设工程价款债权。这一层的规范基础有三重。

第一重是担保物权效力范围的既有规则。按民法典担保制度解释第五十一条，仅以建设用地使用权抵押的，抵押权效力及于土地上已有建筑物及在建工程已完工部分，不及于续建部分及新增建筑物；以在建工程抵押的，效力范围限于已办理抵押登记的部分。第30条正面重述了这一逻辑，受理前设定的抵押权，优先受偿范围以受理时已完工部分价值为限。既然续建增值不在原抵押权效力范围内，以增值清偿形成增值的投入，不构成对抵押权人的剥夺。
第二重是“增值归投入方”的法理。续建融资与续建工程款共同创造了增值，让投入者优先于未投入者就该增值受偿，符合受益者负担与报酬投入的对价逻辑。若抵押权及于增值，等于抵押权人无偿获得续建投资的外溢利益，反而抑制续建。
第三重是顺位经济的现实考量。续建工程款优先于续建融资的内部排序，是因为承包人对建设工程享有工程款优先受偿权（《民法典》第八百零七条），且施工投入与增值的因果关系最直接；融资人虽同属必要，但以金钱参与，风险容忍度应相应提高。投资人测算可优先受偿的余值时，须把续建工程款从增值中先行扣除，而该项优先权的范围与行使期限，直接决定可扣除数额的多少。

工程款优先受偿权的现行规范依据，是《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）。该解释作了三方面限定，第36条明确承包人的该项权利优于抵押权和其他债权；第40条把受偿范围限于工程价款本身，逾期付款的利息、违约金、损害赔偿金等不在其内；第41条把行使期限限定为最长十八个月，自发包人应当给付工程价款之日起算。破产受理后债务人的付款义务受程序约束，该期限自何时起算、能否中止，现行法未作明文规定，管理人宜结合受理日与应付之日逐一确认。该权利是否已消灭，直接决定可在增值中先行扣除的数额；已消灭的，该数额不再从增值中扣除，未消灭的则应从严测算。

第三层是协商一致再升位（第26条第二款后段）。经与建设工程价款优先权人、抵押权人协商一致，续建融资债权可以优先于受理前产生的建设工程价款债权或者抵押债权受偿。这一层的依据是权利处分，工程款优先权与抵押权均属可处分的财产权利，权利人同意劣后，属于对自身地位的让渡，不损害其他债权人利益。实务中这通常是融资方案的一揽子安排，原优先权人出具同意函，换取续建方案整体通过、项目盘活后的回收改善，也是目前解决续建最常用的方式。第30条限定了抵押权的效力范围，抵押物变现后，续建增值部分依次优先清偿续建工程款、续建融资。两条规则首尾衔接，增值部分的分配顺序由此确定。

（四）第26条第三款：行政融资的司法身份

第26条第三款常被作为附款对待，但其规范意义超出附款。该款明确，破产申请受理前，债权人按照项目属地政府相关部门要求为复工续建投入的融资，经审查确实用于续建的，比照共益债务清偿。保交楼阶段，各地政府主导的续建投入（平台公司垫资、纾困基金借款、政策性银行专项借款配套）在破产受理时的身份长期悬置。按普通债权处理显然不公平，资金确实投入了建设；直接认定共益债务又缺乏时点依据，因为共益债务以受理后发生为原则。本款据此规定，资金真实、用途真实即可比照共益债务清偿，保交楼阶段的行政资金在破产程序中因此不被降格处理。

（五）实务操作：投资人视角的五个要点

第一，优先受偿余值的测算以“扣除存量优先权后的增值”为准。续建完成后的项目货值，先扣除受理时已完工部分对应的存量工程款优先权与抵押权（第30条定格的效力范围），再扣除续建工程款（第26条第二款前段的内部排序），剩余增值才是融资债权的优先受偿池。测算时，对货值、去化周期、销售税费三项参数作压力测试，宁紧勿松。

第二，程序前置。融资方案必须写入续建方案，经债权人会议表决通过或法院许可（第26条第一款），并与第19条交付请求权表决组的表决衔接。请求交房的购房人是续建融资的直接利害关系人，其表决权按已付房款计算，方案设计时应阐明其利益（按期交付）与融资安排（销售回款优先偿付）之间的结构关系。

第三，资金闭环。专项账户物理隔离、销售回款全额归集、支付与工程节点挂钩、管理人与投资人共管，这些安排在悦合置业案等先例中已属标配。《纪要》第26条第一款“专项用于项目建设”的要件，反向要求投资人将资金闭环落到实处。资金混同的，不但丧失优先地位，共益债务的顺位本身亦可能丧失。

第四，争取协商升位。第26条第二款后段的“协商一致”条款是谈判工具。在存量抵押物不足值（评估虚高、变现困难）的项目中，换取抵押权人同意劣后的对价可以是续建方案对其整体回收的改善测算；反之，若抵押物足值且易变现，则不必强求。顺位谈判的实质是回收测算。

第五，盯住去化风险。续建增值的优先权仍取决于去化，实际回收要看市场。上海某合置业案的处置过程可资参照。该案由上海市第三中级人民法院于2020年3月3日裁定受理【（2020）沪03破54号】。重整投资人以共益债务方式投入2.5亿元续建，项目估值从约10亿元提升至40亿元以上，普通债权清偿率由零提升至9%以上。因市场环境变化，原定四年执行期未能执行完毕，该院于2025年10月批准重整计划变更版，处置仍在推进。增值优先的规则能够确定顺位，但不能改变市场行情；投资决策最终仍要回到对市场的基本判断。

（六）遗留问题

《纪要》没有把共益债的排序问题全部解决。前文三项未决之争中的其二、其三，本纪要均未给出统一规则，共益债务内部的先后顺序（续建融资与继续履行合同债务、管理人相关债务之间）、担保物变价费用在担保物变价款与无担保财产之间的分担，仍待管理人依个案设计、由当事人协商填补。未决部分有待立法推进。2025年9月初次审议的《企业破产法（修订草案）》在破产融资与清偿顺序上有实质性动作，其第62条将借款及融资债务由司法解释三的“参照”进一步明确为“属于”共益债务，并引入经担保权人同意可以优先于担保权受偿的机制，与本文所述第26条第二款后段“协商升位”的思路方向一致。截至本文定稿，该草案处于二审阶段，尚未通过、尚未施行，具体条文以正式公布文本为准。对实务工作者而言，《纪要》提供的规则可以直接适用，但未覆盖全部问题；留白之处，正是为各地、各项目情况不一保留的处置空间。

五、以房抵债在破产程序中的处理

共益债排序解决的是续建能否推进的问题，以房抵债处理的则是既有处分行为的效力问题。房企债务危机演进过程中，以房抵债是债务链条上各债权人自救的普遍形态，施工方以工程款抵房、民间融资债权人以借款抵房、供应商以货款抵房，危机越深，抵债越多。管理人接管后面对的往往是成百上千套已网签、已预告登记甚至已过户的抵债房源，每套背后都连着一笔旧债。《纪要》第13至15条三条规则，加上第16条一房数卖的顺位规则，第一次为这个问题给出全国统一的处理框架。

（一）交易图谱：四类典型抵债与三个时间敏感区

实务中的抵债交易大体四类。一是工程款抵房，施工方接受期房抵偿工程款，常在停工谈判中批量发生；二是借贷抵房，出借人以房抵偿借款本息，最常见也最易生高额利息问题；三是担保型买卖，名为购房实为借贷担保，签约时约定到期不还即履行买卖合同，这类交易不转移占有、不办网签，或仅办预告登记；四是抵债转卖，即抵债债权人将房屋再加价转售第三人，形成抵债链条。四类交易的效力审查路径各不相同，管理人第一步是把交易归型。

时间上，三个窗口高度敏感。受理前一年内，即《企业破产法》第三十一条规定的可撤销期间，无偿转让财产、以明显不合理价格进行交易、为没有财产担保的债务补充担保、提前清偿未到期债务、放弃债权五类行为，管理人均可请求撤销。该条为封闭列举，审查时应逐项对照条文排查。受理前六个月内，第三十二条的个别清偿撤销，以及《企业破产法》第四十条、司法解释二第四十四条关于抵销的限制，均属这一期间；受理后，任何抵债安排均不能取得个别优先效力。抵债协议签订在窗口之内的，撤销权审查是必经程序。

（二）基础法理：新债清偿与破产回转

以房抵债协议的民法属性，主流裁判立场采新债清偿说。《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）第44条、第45条区分债务履行期届满后与届满前达成的以物抵债协议分别处理，届满后达成的协议在当事人未明确约定消灭原债务时构成新债清偿；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号）第27条第2款亦明确，债务人履行以物抵债协议后，相应的原债务同时消灭。据此，新旧两债并存，新债履行完毕旧债才消灭。该属性在破产审查中有两处体现。一方面，第13条区分履行期届满前后，届满后达成的抵债协议原则上有效，债务已到期、双方以物折抵，属意思自治范围；届满前达成的按第13条第一款转由第15条让与担保规则处理，此时抵债的真意不是清偿而是担保，须防流质之弊。另一方面，抵债协议被撤销或认定无效的，债权人按原债权债务关系申报债权（第13条第三款），新债消灭，旧债回位，其债权回复为普通债权。

届满后抵债的效力审查，第13条第二款把恶意损害第三人利益以及可撤销、无效、可抵销的情形一并纳入审查清单，所涉条文包括《企业破产法》第三十一条、第三十二条、第四十条及司法解释二第四十四条，抵债审查因此涉及破产债权调整工具的整体适用。管理人的撤销权依据，在民法层面为《民法典》第五百三十八条至第五百四十二条，在破产法层面为《企业破产法》第三十一条、第三十二条；管理人怠于行使时，债权人可以依《企业破产法》司法解释二第十三条，以自己的名义行使《民法典》第五百三十八条、第五百三十九条规定的撤销权。

（三）数额审查：利息红线与折抵对价

第13条第二款为管理人提供了一项审查尺度。审查折抵购房款的债权数额，其中超出法律规定保护限额、不应予以保护的高额利息等，应当从购房款中扣减。这一款针对的是借贷抵房的典型场景，如旧债本金1000万元，约定利息累计至2000万元，以2000万元的房屋抵偿。管理人审查分两步，先定旧债合法本息（民间借贷利率司法保护上限、复利折算规则），再核对折抵数额，折抵数额超出合法本息的部分不获抵债效力，债权人要么补足差额，要么按第9条处理（折抵不足支付全部房款的情形）。这一审查把民间借贷司法解释的利率规则接入破产程序，堵住了以房抵债消化非法高息的通道。

（四）第14条的例外规则：优先债权抵债不撤销与补差

第14条处理抵债与破产撤销权的交叉。受理前六个月内，以房抵债清偿设有财产担保的债权、工程款债权、劳动报酬债权的，管理人不得以个别清偿为由请求撤销。

不撤销的理由在清偿顺位。这三类债权均享有优先地位，担保债权人可就担保物变价优先受偿，工程款债权依法优先于抵押权，劳动报酬属职工债权，依法优先于税款与普通债权。以房抵债将纸面优先权转为实物交付，其他债权人可分配的财产并未因此减少，原本这些债权就要在普通债权之前先行清偿。既然无损于破产债权人的整体利益，第三十二条个别清偿撤销即无适用余地。

但例外不得扩张为超额清偿，因此设有补差机制。以房抵债协议签订时担保财产或者抵偿债权金额低于该抵债房屋价值的，管理人有权要求补交差额。衡量标准回到优先权的边界，担保债权人以担保财产价值为限，工程款以其优先受偿范围为限（同前引法释〔2020〕25号第40条），超出部分应予返还。第14条据此把“抵债是否可撤销”的问题转化为“抵了多少”的问题，撤销权争议由此转为数额审查，管理人与债权人都有了确定的行为预期。

（五）登记状态的分层处理与批量撤销工具

抵债房屋的登记状态决定处理路径，第13条第三款给出三档。已交付占有的，协议被撤销后管理人有权收回房屋，占有人基于抵债协议的占有本权随之丧失；已办理所有权登记或者预告登记的，管理人均可请求法院裁定撤销登记。三档的共同前提是抵债协议本身被撤销或认定无效，登记的可撤销性取决于协议，协议被撤销，登记才可撤销。

按通常路径，管理人撤销抵债协议需提起撤销权诉讼，胜诉后再申请注销登记，一案两程序；批量抵债场景下动辄数百套房源，逐案诉讼将严重影响程序效率。第13条允许管理人直接请求法院以裁定撤销登记，为批量清障提供了专用工具。程序效率的考量，也意味着登记并不具有终局效力，抵债协议经不起破产审查的，登记可以经裁定撤销。

（六）抵债债权人的身份认定：身份要件与付款要件的分离审查

以房抵债债权人最关心的，是能否享受消费购房优先权的保护，即法释〔2023〕1号《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》所规定的优先保护。该批复赋予优先地位的对象限于商品房消费者的两类请求权，即房屋交付请求权与房屋不能交付且无实际交付可能时的价款返还请求权。前者以居住目的和已付全部价款为要件，仅支付部分价款而在一审法庭辩论终结前付清剩余价款的同样适用。“超级优先地位”是实务中的概括用语，并非批复原文表述。第13条第二款给出了衔接框架，折抵债权数额足以支付全部购房款的，抵债购房人的权利“按照本纪要第10条、第11条、第12条的规定分别予以保护”。所谓“分别”，即按各自要件审查，落入第10条须满足“刚性或者改善型住房等居住需求”（消费购房人身份要件），落入第11条须办理预告登记，落入第12条须合法占有。

身份与付款由此分离审查。付款要件靠折抵数额满足，折抵款项确已到位；身份要件须另行证明，即确以居住为目的。司法实践中，以借贷、工程款抵债的债权人很难证明“以居住为目的”，其取得房屋的意思是清偿旧债，不是解决居住；但也不能一概排除，被拆迁人的产权调换安置（第10条第二款明文参照）、以唯一住房抵债且实际入住的家庭，均有解释空间。管理人审查的证据通常包括名下房产查询记录、实际入住事实、抵债房屋面积与家庭结构的匹配度、抵债协议中关于自住的表述。该边界系《纪要》留由个案裁量的空间，也是抵债债权人与管理人争议最为集中的环节。

（七）担保型买卖的完整规则：第15条与第16条的配合

第15条处理的“以房屋买卖担保债务履行”，实务形态是借贷与买卖双合同。签借款合同的同时签房屋买卖合同，约定到期不还借款即履行买卖合同。破产中债权人往往首先主张履行买卖合同拿房，本条明确不予支持，按原债权申报，这是流质禁止规则在破产中的重申。转化路径按登记状态分层。已完成所有权登记的，构成让与担保，债权人就登记房屋变价受偿，不直接取得房屋；仅办理所有权预告登记的，依《纪要》第15条援引《民法典》担保制度解释第五十二条第二款处理，在该房屋破产受理时的价值范围内优先受偿。该款文义原针对抵押预告登记，本处经《纪要》第15条转指所有权预告登记，属对既有规则的类推适用。两项均无的，为纯普通债权。

但书同样关键。受理前一年内，债务人对自身没有财产担保的债务签订此类买卖合同并办理所有权登记或预告登记的，不享有优先受偿。这正是企业破产法第三十一条第三项（为无担保债务补充担保）在担保型买卖场景的应用，旨在防止临近破产前补充担保。与第16条配合看，担保型买卖的房屋若同时又卖给了真实购房人，顺位规则同样适用，恶意办理登记的，不能优先于合法占有的购房人。虚假网签不但不能保住担保利益，其登记的形式优势亦不能对抗已合法占有房屋的购房人。

（八）管理人的审查清单

综合三条规则，管理人对以房抵债债权的审查可以归纳为一张清单。一查旧债，本金利息的真实性与合法性，利率红线逐笔计算；二查时点，协议签订、网签、登记、交付各环节与受理日、临界期间的关系；三查类型，届满前还是届满后、真抵债还是担保型买卖；四查价格，折抵作价与市场价的偏离，偏高偏低的效力风险；五查登记，所有权、预告登记、网签备案、无登记四档对应的处理路径；六查占有，是否交付、是否符合约定条件；七查身份，是否满足居住需求要件、名下有无其他住房。上述七项审查完成后，结论基本可以确定。这张清单同样适用于抵债债权人的自查，其抗辩空间在受理之日即大体确定。

六、转向的实质：三处变化与两处延续

目标层面的改变最为直接，处置重心从“稳”转向“清”。保交楼阶段的一切安排围绕项目交付展开，出清阶段则以债权债务关系的全面清理与市场主体的有序退出为目标，“对具有挽救希望的企业应及时重整，对不具备存续价值的企业应及时清算”，重整与清算都是出清的工具，不再作为例外对待。

处置手段随之从协调转向裁判。行政处置依赖政府牵头、逐案协商，结果取决于各方博弈能力；司法处置以裁判和管理人执行为载体，管辖、顺位、撤销权、取回权构成一套标准工具，处置结果可以事先计算。

更基础的变化在规则层面。散见于个案、批复、地方文件中的做法，被整合为全国统一适用的三十六条，购房人、工程款、抵押权、金融机构各自的位置在程序启动前即可大致排定。

变化背后有两项未变。保交付的价值内核未变，第10条消费购房人置顶、第31条购房款与按揭第一顺位、第7条追回资金优先续建，民生优先贯穿始终。政府的作用未变，变化的是作用方式，风险管控与事务协调仍由政府主导，司法程序由法院主导，政府相应转为司法程序中的配合者与支持者，府院协调机制被明确为“常态化”，管理人开清单、政府配合事项的衔接（第32条）把行政支持制度化；这一分工，正是“从协调到裁判”与“政府作用未变”可以并存的原因。转向改变的是处置的载体与规则。司法促出清是行政处置的法治化延续，行政阶段的主要任务是完成交付，司法阶段的主要任务是清理债务，两个阶段前后相接。出清也不等于清算，第28条整体出售优先、第24-27条续建规则，都在价值最大化的前提下推进出清。

七、转向的检验：从文本到实效

规则能否转化为实效，取决于执行环节。房地产重整案件的特殊性在于，重整计划获得批准、重整程序终止，距离处置完成还差一个执行期，而续建项目的执行期动辄三五年，恰是《企业破产法》“债务人执行、管理人监督”结构压力最为集中的场景。实务中反映集中的问题有三个。

一是监督权与执行权之间的手段缺口。法律赋予管理人监督职责，但债务人拖延报送施工进展、消极配合资金归集时，管理人可直接动用的强制手段有限，监督容易流于形式。二是续建资金的监管落差。共益债资金与销售回款两类资金，账户共管、支付审核、节点挂钩的具体方式，第26条只给原则，细则靠重整计划个案设计，设计不严则资金挪用与截留的风险随即显现。三是专业能力落差。续建项目涉及工程量核定、造价审核、进度管理，管理人多由律师、会计师组成，专业判断依赖外部支持，审核迟滞又会拖累工程进度。

应对之道应前置到重整计划草案制定阶段。执行规则、资金闭环与外部专业力量三事，均须在计划中写明，包括债务人报送义务的期限与逾期时暂停付款审批的权限，专户隔离与销售回款全额归集，以及独立监理、代建方的责任边界与协调机制。《纪要》第24至26条把续建方案、融资安排交给管理人设计，第34条把债权审查质量作为管理人考核因素。规则留出的空间，取决于管理人的专业能力，也直接影响案件的处置质量。

城市房地产融资协调机制（“白名单”）持续推进，据公开报道，截至2025年9月，商业银行审批通过的白名单项目贷款规模超过7万亿元，支持住房近2000万套；2026年1月，监管层明确符合条件的项目贷款可以展期，展期期限放宽至5年。截至2026年9月，全国已设立庭外重组中心30余家，在破产程序之外提供早期纾困。司法出清由此与行政纾困、庭外重组前后接续，而非单独推进。（*上述数据来自公开报道，口径与时点以官方发布为准。）

更宏观的检验在企业破产法修订。2025年9月初次审议的修订草案在管理人制度、清偿顺序、合并破产等方向上的安排，与《纪要》的规则取向相互衔接。立法与司法两个层面的规则能否同步落地，将决定“促出清”是阶段性的处置行动还是长期的制度能力。

八、结语

法〔2026〕137号《纪要》的出台，为房地产风险处置确立了一个新的制度起点。处置的重心从行政协调转向司法程序，目标从项目交付扩展到债务清理与主体出清，规则则从碎片个案走向全国统一。三十六条规则里，有对行政阶段成果的确认与封存，有对购房人、债权人分层保护的精确设计，有对续建融资、清偿顺位的规则创新，也有对管理人、法院、政府各方角色的重新定位。

对身处其中的各方主体，申报债权的金融机构、等待交房的购房人、垫资多年的施工方、寻找机会的重整投资人、受命履职的管理人，这份文件提供的共同价值是确定性，各方在程序中的位置可以事先确定。确定性是市场出清的前提，只有债权债务关系可以计算，清理才具备条件。《纪要》交付给这个行业的，正是这一套可供计算的规则。

【参考文献】

1.法律及司法解释

[1] 《中华人民共和国企业破产法》，2006年8月27日通过，2007年6月1日施行。

[2] 《中华人民共和国民法典》，2020年5月28日通过，2021年1月1日施行。

[3] 《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释〔2002〕23号）。

[4] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》（法释〔2013〕22号）。

[5] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》（法释〔2019〕3号）。

[6] 《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）。

[7] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》（法释〔2020〕28号）。

[8] 《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》（法释〔2023〕1号）。

[9] 《最高人民法院关于印发〈全国法院破产审判工作会议纪要〉的通知》（法〔2018〕53号）。

[10] 《最高人民法院关于印发〈全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要〉的通知》（法〔2026〕137号），2026年9月4日印发，载最高人民法院官网。