从“行政保交楼”到“司法促出清”——法〔2026〕137号《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》解读（上）

房企的主要财产是项目，主要经营活动围绕项目展开——项目所在地法院便于接管资产、处置变现、接受债权人监督。这条规则看似技术安排，实则针对房企破产的顽疾：项目分散、机构众多，过去常因管辖之争久拖不决。以项目为连接点集中管辖，等于把“一楼一策”的地理逻辑平移进司法程序，但换成了统一规则。

• 第2条（关联企业破产）：单个破产为原则，实质合并为例外——不得仅因资金调拨、互相担保、人员交叉就实质合并；人格高度混同、区分成本过高、严重损害公平清偿三者齐备才可合并；不符合合并条件但有集中管辖必要的，省内由高院指定中院集中管辖，跨省协调一致的报最高法备案，协调不成的报最高法指定。

房企集团的风险结构是“总部负债、项目公司持产”，债权人的清偿预期取决于进入哪个主体的程序。实质合并意味着各成员企业的财产与债务打成一片，对部分债权人有利、对另一部分不利，历来是利益争夺的焦点。本条确立了从严立场，与法〔2018〕53号纪要一脉相承。金科案提供了对照样本：对核心两公司协同重整、协调审理，其余关联企业分类处置——不是一刀切合并，而是“协调审理＋分类出清”的组合。集团风险处置的精细度，正在于此。

• 第3条（管理人指定）：一般以竞争方式选定，可随机指定；团队应吸收房地产开发、建设工程专业人员；听取主要债权人对选任的意见；清算组可从中介机构和前期风险处置专班政府人员中指定；预重整阶段聘请的中介机构，受理后经金融债委会或三分之二以上债权额债权人同意、法院审查合格的，可转任管理人；选任全程接受廉政督察监督、全程录音录像；与审判人员有近亲属等利害关系的不得担任；选任违规的及时更换，重新指定时听取债权人会议建议。

这条的转向意味藏在“前期风险处置专班有关政府部门人员”和预重整中介机构转任两处：行政阶段的处置力量被有条件地接入司法程序——政府专班人员可进清算组，预重整的中介机构有通道转正。保交楼时期形成的组织资源不被浪费，而是被司法程序吸收。同时，“四类案件”式的廉政监督安排（录音录像、利害关系回避、违规更换）表明最高法对这类案件利益密度的清醒：管理人在房企破产中掌握的处置权太大，选任环节必须是廉洁的。

• 第4条（保全措施解除）：受理后及时通知保全机关解除查封、冻结、扣押，财产交管理人接管；管理人可凭批准重整计划的裁定、确认变价方案的裁定、拍卖成交裁定等文书办理过户移交，价款在破产程序中统一分配；权属有争议的，衍生诉讼认定前不得处置；刑事保全的，协商甄别债务人合法财产，可先行处置并给刑事案件预留相应份额，必要时层报共同上一级党委政法委协调。

保全解除是破产法的老规则（企业破产法第十九条），老规则的执行却一直是新问题——跨省查封、超标的查封、刑民衔接不畅，每个都能把程序拖死。本条的新意在两处：一是给管理人配了“过户钥匙”——凭法院处置文书即可直接办理过户移交，不再受制于原保全机关的配合意愿；二是对刑事涉案财产给出“甄别＋预留”的务实方案：合法财产先行处置变现，刑事执行部分按份额预留，程序不因等待刑事结论而停摆。出清要快，先得拆掉程序之间的墙。

这是《纪要》最具颠覆性的规则更新之一。2002年破产规定第71条第五、六项曾规定“特定物买卖中尚未转移占有但相对人已支付完全对价的特定物”“尚未办理产权证或过户手续但已交付的财产”不属于破产财产——二十余年来，这两项是购房人主张取回房屋的主要依据，各地适用宽严不一，恰是“同案不同判”的典型场景，这一条也是笔者在房地产破产重整案件的衍生诉讼取回权纠纷中，购房者经常引用的司法解释。《纪要》直接宣布其不再适用，财产认定的口径回归破产法第三十条（破产申请受理时属于债务人的全部财产）及司法解释二的框架：房屋所有权登记未转移的，原则上仍是债务人财产，购房人的保护不走“取回”通道，而走合同继续履行或债权清偿通道。配合第9至12条的分层保护，规则从“财产有没有出去”转向“合同要不要继续履行”——逻辑更干净，购房人待遇由后一组规则精确供给。

• 第6条（刑民交叉处理）：房企涉非法集资等刑事案件不妨碍破产受理；赃款赃物能区分的，不属破产财产，由刑事程序发还；发还不足弥补损失的，受害人就剩余部分按普通债权受偿（损失非债务人造成的除外）；赃款赃物混同无法区分的，按普通债权统一受偿。

“先刑后民”在房企语境下曾经几乎是不成文的惯例——非法集资案件一动，破产就要等。本条把顺序倒了过来：合法经营形成的债权债务关系，不因刑事程序而悬置。背后的道理很朴素：受害人与债权人是两顶帽子下的同一批人，财产在同一个池子里，与其让刑事追缴与破产分配两套程序抢资产，不如让能区分的赃物走发还、混同的走债权，“刑事认定实际损失＋破产普通债权兜底”双轨并行。出清的对手盘里，刑事风险不再是暂停键。

• 第7条（债务人财产的追收）：依企业破产法第三十四、三十五、三十六条追回财产；股东、实际控制人、关联企业返还所欠款项的主张应予支持；追回的被违规抽调挪用资金优先用于项目复工续建，无法续建的作为债务人财产分配。

预售监管资金被抽调挪用，是这一轮房企风险中最常见的资产流失形态。本条的特殊安排在于追回资金的用途顺序：优先续建，而非直接进入分配池——把被挪走的“保命钱”还给项目，保交楼的价值顺位在破产程序内部得到延续。这也是《纪要》中行政逻辑向司法程序渗透得最直接的一条：追回的钱还是干原来的事。

• 第8条（“三代”合同效力）：受理前因保交楼、保交房需要，经政府协调签订的代管、代持、代建协议，管理人不得依企业破产法第十八条解除，也不得依第三十一、三十二、三十三条撤销或确认无效；并对“代建”“代管”“代持”作了定义。

促出清的第一步，不是清算行政阶段的旧账，而是封存其成果。保交楼时期，各地政府主导了一批代建、代管、代持安排——有的委托国企续建营销，有的把项目公司股权以名义价格转到平台公司名下先行盘活。若允许管理人在破产程序中逐案审查这些协议的效力，等于让司法回头审判行政，出清未行，内耗先起。本条把三类协议整体从管理人的解除权、撤销权中豁免出来，等于宣布：司法是在行政成果的基础上开始工作的。当然，封存也有对价——“代持”定义中“项目收益首先归还受让方的投资，完成后按原价回购股权”的安排，意味着平台公司的投入与回报在破产程序中依然有账可查，并非无条件兜底。

管理人选择履行权是企业破产法第十八条的一般规则，本条第一款的立场并不意外；真正的分量在第二款——付清全款的购房人合同不可解除。这就把“付全款”从单纯的事实状态升格为合同存续的法律屏障。结合第10条消费性购房人的继续履行规则，可以看出设计逻辑：普通购房人靠付款程度获得保护，消费购房人靠身份获得保护，两层保护叠加，破产程序对购房人的态度由管理人的裁量事项变成了规则的适用事项。

• 第10条（消费性购房人的权利保护）：所购房屋用于满足刚性或改善型住房等居住需求的，合同应当继续履行，权利按法释〔2023〕1号批复确定；征收拆迁安置户以产权调换方式在协议中明确约定以位置特定、用途特定的房屋补偿安置的，参照商品房消费者规则。

本条是2023年批复在破产场景的落地。批复确立了商品房消费者的超级优先地位——交付请求权优先于工程款、抵押权及其他债权——但其“以居住为目的”的边界在破产程序中最容易起争议：买了几套算消费？商铺显然不算，那公寓呢？本条以“刚性或改善型住房等居住需求”作了相对克制的界定，与批复“不应作扩大解释”的立场一致。拆迁安置户的参照适用是重要补充：产权调换安置房对被拆迁人而言不是投资品而是栖身之所，其利益格局与消费购房人同构，给予同等待遇符合批复的规范目的。保交楼阶段“稳民生”的政策内核，由此转化为可以在破产程序中直接援引的顺位规则。

• 第11条（预告登记买受人）：已办理预告登记的购房人，管理人不得以其未支付全部价款为由解除合同；破产程序终结前符合办理本登记条件的，管理人应当办理；因不能续建导致合同解除的，退款和赔偿请求按普通债权清偿，但购房人系商品房消费者的除外。

预告登记的效力在物权法时代即已明确——未经登记权利人同意的处分不发生物权效力——但破产程序中管理人解除权与预告登记的冲突此前并无统一答案。本条给了明确的顺位：预告登记顶住管理人的解除权。但注意本条第二款的边界：一旦合同因不能续建而解除，预告登记买受人原则上只能按普通债权受偿——预告登记保护的是过户期待，不是金钱债权的顺位，购房人若要获得优先保护，仍须落入消费者身份（此时适用批复第三条的价款返还请求权优先）。对律师实务而言，这一条是预告登记购房人债权申报的路标：先争过户，争不到过户时，身份认定决定退路成色。

• 第12条（已交付占有房屋的购房人）：非消费性购房人基于符合约定条件的交付合法占有房屋的，管理人不得请求解除合同收回房屋；以交付钥匙、办理物业入住手续及实际管理控制等事实支配行为综合判断占有。

本条保护的是“小商铺业主”这类非消费购房人——他们不享有消费者优先权，但已合法占有的房屋若允许管理人收回再纳入分配，等于让交付行为的信赖利益落空。占有的判断标准回到了事实层面：钥匙、入住手续、实际控制。这条规则同时提示了一个实务要点：交付的“符合约定条件”是前提——不符合约定条件的强行收房、自我救济式占有，不在保护之列。

• 第13条（以房抵偿普通金钱债权）：履行期届满前达成的以房抵债协议按第15条处理；届满后达成的，无恶意损害第三人、无破产法第三十一、三十二、四十条及司法解释二第四十四条情形的，认定有效；管理人应审查折抵购房款的债权数额，超出法定保护限额的高额利息等应予扣减；折抵不足支付全部房款的按第9条处理，足以支付的按第10至12条分别保护；协议被撤销或无效的，按原债权申报；已交付占有的管理人有权收回房屋；已办理所有权或预告登记的，管理人可请求裁定撤销登记。

以房抵债是房企破产中数量最大、争议最集中的债权类型——施工方抵房、民间融资抵房、关联往来抵房，动辄成百上千套。本条的框架可以概括为“三问”：何时签的（届满前让与担保化处理、届满后原则上有效）、抵了多少（超额利息扣减，折抵数额重新审查）、办到哪一步（未履行按第9至12条分层，已履行被撤销的按原债权回转，已登记的可裁定撤销）。其中“管理人可请求裁定撤销登记”的救济力度值得注意——以裁定方式撤销所有权登记，绕开了另行提起撤销权诉讼的冗长程序，这是为批量处理抵债登记专门配置的程序工具。本条的深水问题（抵债人身份、消费者适用、撤销权攻防）在本文下篇（第五部分）展开。

• 第14条（以房抵偿优先债权）：受理前六个月内，以房抵债清偿自有财产设定担保物权的债权以及工程款、劳动报酬债权的，不构成可撤销的个别清偿；抵债房屋价值高于担保财产或抵偿债权金额的，管理人有权要求补交差额。

表面是撤销权例外，实质是清偿顺位的另一种表达：担保债权人、工程款债权人本来就能就特定财产优先受偿，以房抵债只是把纸面顺位换成实物交付，并未减少其他债权人的可分配财产——所以不撤销。但例外不能滥用：一旦抵债房屋价值超过被抵偿债权依法可优先受偿的范围（担保财产价值或债权额），超出部分就是搭了优先权的便车，管理人有权要求补差。一免一收之间，抵债与个别清偿的界线被精确地画在“优先权的边界”上。

• 第15条（以房屋买卖担保债务履行）：为担保债务履行签订房屋买卖合同、约定到期不偿即履行合同的，债权人要求继续交付房屋的不予支持，按原债权申报；已办理所有权登记的，可就登记房屋优先受偿；仅办理所有权预告登记的，按民法典担保制度解释第五十二条第二款在受理时房屋价值范围内优先受偿；受理前一年内对无财产担保的债务办理登记的除外。

名为买卖、实为担保的“让与担保”安排，在房企融资中极为常见。本条的处理完全按担保逻辑展开：不交付房屋（流质禁止的破产版），债权按原债权关系申报；已经完成所有权登记的，房屋按担保物处理，债权人优先受偿但须受清算程序约束（变价受偿而非直接取得）；仅有预告登记的，按担保制度解释第五十二条第二款处理——预告登记权利人的优先受偿以破产受理时房屋价值为限。但书条款防的是临终安排：受理前一年内给原本无担保的债务补办登记，构成企业破产法第三十一条的可撤销情形，优先受偿落空。让与担保在破产中的完整待遇，第一次有了全国统一的规则。

• 第16条（一房数卖）：按已办理所有权登记（所有权预告登记）、合法占有房屋、合同履行情况、合同成立先后确定保护顺位；恶意办理登记的购房人不能优先于已合法占有的购房人；因一房数卖合同目的不能实现而解除的，退款按普通债权清偿，商品房消费者按批复确定权利。

一房数卖在房企暴雷后的存量房清理中批量出现——既卖给了真实购房人，又抵给了债权人，还可能网签给了施工方。本条的顺位设计以物权变动环节为经、以善意为纬：登记（含预告登记）最优先，占有次之，履行情况与成立先后兜底；但恶意登记不得对抗合法占有——防止债务人在破产前夜用假网签、假登记转移资产、虚构顺位。这条规则把普通买卖场景的处理逻辑（物权优先、占有次之）平移进破产，同时以恶意排除校正，兼顾了登记的公信力与占有的正当性。

• 第17条（交付房屋和办证）：继续履行的合同在破产程序终结前房屋具备交付和登记条件的，管理人或自行管理债务人应及时交付并办理登记；购房人应及时支付剩余购房款，经催告后合理期限内仍不履行的，管理人有权依民法典第五百六十三条第三项解除合同，退款按普通债权清偿；受理后购房人以迟延交付等非不能续建原因主张解除的，退款和赔偿请求按普通债权清偿。

本条平衡了两端：管理人端——具备条件就必须交付办证，不得以程序未结束为由拖延；购房人端——付款义务不因破产而豁免，拒付余款经催告可解除。第三款常被忽略却极有实务价值：受理后购房人因迟延交付（而非不能续建）行使法定解除权的，退款按普通债权处理——破产受理后继续产生的违约不再加剧清偿压力，购房人此时解除合同也拿不到优先保护。对管理人和购房人双方，这都是一个时点提示：权利要不要行使、何时行使，后果不同。

• 第18条（商品房担保贷款合同）：房屋买卖合同无效、被撤销或解除致贷款合同目的不能实现的，可解除商品房担保贷款合同；房企应将收受的购房贷款和购房款本金及利息分别返还贷款银行和购房人；管理人不得以购房合同解除为由请求注销购房贷款抵押登记或抵押预告登记；贷款银行可就购房人欠付本息申报债权并就担保物优先受偿，仅办理抵押预告登记的按担保制度解释第五十二条第二款行使权利；买卖合同依批复第三条解除的，银行就担保物受偿不足部分可按第31条第二款第一项清偿；银行要求购房人就未受清偿债权继续承担清偿责任的，不予支持。

按揭贷款的三方结构（购房人、银行、房企）在房屋买卖合同解除时如何清算，是商品房纠纷的经典难题。本条的立场清晰：其一，抵押登记不因买卖合同解除而注销——银行的担保利益保持到清算完成；其二，房企分别向银行、购房人返还本金利息，购房人不再背“房子没拿到、贷款还得还”的双重重负——银行就担保物不足受偿部分，若买卖合同依批复第三条解除（消费购房人情形），可直接排入第31条第一顺位；其三，银行不得就程序中未受清偿部分向购房人追偿。按揭银行的风险敞口由此显性化：担保物价值＋第一顺位受偿，是它的全部安全垫。这一安排与第31条清偿顺位首尾呼应，把“保民生”贯彻到了按揭场景的最深处——购房人的退出，不留下尾巴。

现场勘查与资料封存是续建的证据基础——停工项目的已完工程量直接决定存量工程款（既定优先债权）与续建投入（新增共益债务）的分界线，这条线量不准，后面的顺位计算全是空中楼阁。程序上把续建方案的批准放在第一次债权人会议之前，是为抢工期：等债权人会议开完再批方案，预售资金监管账户里的钱可能已经撑不住停工损失。

• 第25条（续建主体及费用）：原施工单位同意按续建方案继续施工的，继续履行施工合同产生的工程价款作为共益债务随时清偿；原施工单位不同意复工并拒绝移交施工资料、办理退场交接的，法院可依管理人申请采取强制移交措施，并对其负责人及相关人员采取罚款、拘留措施；拒不移交造成损失的依法承担赔偿责任。

原施工单位续建在工程连续性上最经济——人熟悉、设备在、资料全，产生的工程价款作为共益债务随时清偿，激励是明确的。但实务的另一面是：停工项目的施工单位往往自身深陷欠款纠纷，以“占着工地”作为与发包人谈判的筹码，拒绝退场是常态。强制移交＋罚款拘留＋赔偿责任的组合拳，第一次为管理人清场提供了全国统一的依据。续建的钱的问题，先要解决续建的人的问题——本条解决的是后一半。

• 第26条（续建融资）：续建借款应在续建方案中列明融资方案，经债权人会议表决通过或法院许可后实施，续建融资债权一般按共益债务清偿，专项用于项目建设；受理前已设定抵押的项目，续建融资债权可在续建增值范围内优先受偿，但不得优先于续建产生的建设工程价款债权；经与建设工程价款优先权人、抵押权人协商一致，可优先于受理前产生的工程款债权或抵押债权受偿；受理前债权人按属地政府要求为复工续建提供融资，经审查确实用于复工续建的，比照共益债务确认。

三款规则三层结构：第一款立共益债务地位（程序：债权人会议或法院许可；实体：专项用于续建）；第二款给顺位优惠（续建增值范围内优先，但劣后于续建工程款）；第三款追溯确认（政府要求的复工融资比照共益债——保交楼阶段政府主导的增量投入，在破产程序中获得身份）。第二款的“续建增值范围内优先受偿”是《纪要》在清偿顺位上最大的突破，其规范基础、争议脉络与实务操作，详见本文下篇第四部分。

• 第27条（土地出让金等公共费用）：受理后经债权人会议决议或法院许可续建的，新增应缴土地出让金等公共费用本金可作为共益债务随时清偿，欠缴部分参照企业破产法第一百一十三条第二项顺位清偿；不能续建的，受理前欠缴的土地出让金等公共费用参照第113条第二项顺位清偿。

续建不只是工程问题。调整规划、增加容积率、补缴地价——困境项目提高可处置价值的常见路径，最终都会落到“新增地价谁出钱”的问题上。本条把新增公共费用本金纳入共益债务，为“变更规划增面积”式的续建方案扫清了成本障碍；欠缴部分按第113条第二项（社保税款档）处理，与一般破产规则衔接。泗阳亚都案中“变更规划方案、增加建筑面积以增加可处置资产”的做法，由此获得了明确的规则支撑。