康达原创 | 《企业国有资产法》修订草案监管逻辑

2026年4月30日，全国人大常委会出台《企业国有资产法》修订草案（以下称《草案》）。

国有资产定义

《草案》第2条规定：企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。

如何理解这句话？

《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会、财政部令第32号，以下称32号令）第3条规定：

本办法所称企业国有资产交易行为包括：

（一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）；

（二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；

（三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）。

个人认为：企业国有资产主要是以通过新设、收购、增资等方式形成的各层级的对外股权投资。但并不是所有涉及到国有资产因素的交易都受到32号令的约束，这里面当涉及资产转让行为时，转让主体限定为国有及国有控股企业、国有实际控制企业，不包含国有参股企业。

《草案》第80条与32号令的逻辑是相同的。《草案》第80条第5款规定：

国有独资公司、国有资本控股公司的转让重大财产的行为，适用本条对企业资产交易原则、方式、规则的规定，依照国家有关规定以及公司章程进行。

国有参股企业的重大资产转让行为，是否必然不受约束？当然不是，国有股东可通过公司章程保障自己的重大经营事项的决策权。

相关利益主体

产权人及受托行使产权人权利的主体有哪些？

《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》虽然发布于1993年，但仍为有效的部门规章。该办法第2条第3款规定：产权界定，系指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。

该定义对国有资产的监督和管理仍有借鉴意义。

《草案》第一章规定：

1、企业国有资产属于国家所有即全民所有；

2、国务院代表国家行使企业国有资产所有权；

3、国务院和地方各级政府代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益；

4、代表本级政府履行出资人职责的机构、部门，统称为履行出资人职责的机构（这里面以国资委为主，却不单指国资委）；

5、国家出资企业是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司以及国有资本参股公司。

分类管理

对国家出资企业实行分类管理，是《草案》首次明确提出的概念。

个人认为，这里的分类管理包含两方面的内容：

1、对国有独资公司、国有资本控股公司的管理；

2、对国有资本参股公司的管理；

3、对国有独资公司、国有资本控股公司又进行分类：功能类企业；公益类企业、商业类企业。不同类别的企业，考核指标不同。

《草案》第37条规定：

对功能类企业重点考核服务保障特定功能任务的效果和经营业绩指标。

对公益类企业重点考核提供公共服务的质量和效率。

对商业类企业,根据行业特点和企业经营性质,重点考核经 营业绩指标。

监管纬度

通读《草案》，企业国有资产的监督和管理，具体最终落实到对国家出资企业的监督和管理。

对国家出资企业，主要从以下几个方面进行监督和管理：

1、人员的委派，包括股东代表、董事、监事、总经理、财务总监及其他高级管理人员；

2、治理结构及重大经营事项决策的强制性要求，比如说党组织在企业决策内的作用，比如说本级政府的审批职能等；

3、对出资企业管理人员的选择与考核，特定人员任期经济责任审计；

4、关联方及关联交易的合规；

5、企业产权、资产交易方面的强制性要求；

6、对出资企业的审计权；

7、责任追究制度。

实践中，权和责的界限往往比较模糊，向上集中管理趋势比较明显。国家也正在缩减控股层级。《草案》第34条第3款规定：

国有独资公司、国有资本控股公司应当控制其所属企业的数量和层级,增强股权结构的透明度。

独资｜控股和参股区别管理的具体体现

独资｜控股｜参股的定义

第32号令第4条规定：

本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：

（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；

（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；

（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；

（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

《草案》第84条规定：

参股权益,是指国有独资公司、国有资本控股公司在其所出资企业出资或者所持股份的比例不超过百分之五十且不具有实际控制权的股权投资所形成的权益。

《国有企业参股管理暂行办法》第2条规定：

本办法所称国有企业是指各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其子企业，参股是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资。

通过上述三相关部法律法律部门规章及草案的规定，我们可以得出以下结论：

判断独资｜控股与参股的区别，主要看两个纬度：持股比例以及实际控制权。

重大事项管理

根据《草案》第56条规定：

国家出资企业重大事项包括以下内容：制定和修改章程，合并、分立、改制、上市,增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等。

对国有独资公司，主要有两个决策机构：履行出资人职责的机构及董事会。明确要求由履行出资人职责机构决定的重大事项包括：制定和修改章程，合并、分立, 增加或者减少注册资本，制定发展规划和重大投资计划，分配利润，以及解散、申请破产。其他未明确规定的，由董事会决策。

上述原则性规定仍有例外，那就是针对重要的国有独资公司及控股公司。对该等企业的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议的股东代表作出指示前，应当报请本级 人民政府批准。

个人认为《草案》的上述规定属于强制性规定，履行出资人职责的机构在制定公司章程时，可扩大由其决策的事项范围，当然也应注意必要性和合理性，不宜任意扩大。

对国有控股公司及参股公司，《草案》并未作出强制性规定，仅是原则性规定依据公司法及公司章程规定，由股东会或董事会决定。履行出资人职责的机构应依法合规行使股东权利。

同时，《草案》也强调了职工代表大会在国有独资公司、控股公司当中的地位，当涉及上述该等企业合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项时，要求听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。

对其他企业来说，《劳动合同法》第4条第2款规定：

用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。

投资方向－产业政策要求

《草案》要求国有独资公司、国有资本控股公司投资时应当符合国家产业政策，并按照国家规定进行可行性研究。

《劳动合同法》第4条第2款规定：

治理结构

关于党组织

《草案》第40条规定：国有独资公司、国有资本控股公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论企业重大经营管理事项，支持企业的组织机构依法行使职权。

这应该是国有独资公司、国有资本控股公司“三重一大”制度的直接法律来源。

关于股东会

国有独资公司不设股东会，由履行出资人职责 的机构行使股东会职权。

国有控股公司及国有参股公司的股东主要依据《公司法》、投资协议及《公司章程》的规定，行使股东权利。当然，对国有控股公司来说，还涉及重大事项管理以及“三重一大”决策制度。

关于董事会或董事

首先，涉及是不是要设立董事会的问题，其次关于董事会董事的人选和委派问题，当然也涉及表决权的行使问题。但最后一个问题，《草案》并无相关强制性规定，履行出资人职责的机构、国有独资公司、国有控股公司需在投资协议和公司章程中进行明确。

《草案》第43条第2款规定：

规模较小的国有独资公司、国有资本控股公司,可以不设董 事会,设一名董事,行使董事会职权。

至于国有参股公司是否设立董事会，《公司法》第75条规定：规模较小或者股东人数较少的有限责任公司，可以不设董事会，设一名董事，行使本法规定的董事会的职权。该董事可以兼任公司经理。

另外，关于董事会人数。《草案》要求：国有独资公司、国有资本控股公司的董事会成员中，应当过半数为不担任除董事外其他职务的董事。也就是说，董事会成员中，半数以上应为专职董事。

关于监事会或监事

是否设立监事会或监事，《草案》并未提出具体要求。《公司法》第69条规定：有限责任公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。公司董事会成员中的职工代表可以成为审计委员会成员。股份公司同样可以不设监事会或监事。

可见，对国家出资企业，是否设立监事会或监事，首先要遵照《公司法》的规定；不设监事会或监事的，需成立审计委员会。《草案》对审计委员会做了详细规定。

关于审计委员会或审计委员

《草案》第44条规定：不设监事会或者监事的国有独资公司、国有资本控股公司，由审计委员会依照法律、行政法规以及公司章程的规定行使监事会职权。规模较小的国有独资公司、国有资本控股 公司可以不设审计委员会，设一名审计委员，行使监事会职权。

也就是说，对国有独资公司、控股公司来说，不设监事会或监事的，需要根据规模大小，选择设立审计委员会或审计委员一名。

关于审计委员会的任职限制。《草案》第44条规定：

1、设立审计委员会的，其委员应由职工董事和不担任除董事外其他职务的董事担任，也就是说委员应当是专职的。

2、只设一名董事的国有独资公司、国有资本控股公司，审计委员不得由董事兼任。该款规定与《公司法》规定是不同的。

关于国家出资企业管理人员

首先，《草案》第45条提出了一个概念：国家出资企业管理人员。

国家出资企业管理人员是指:

(一)国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事、经 理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员;

(二)国有资本控股公司中由履行出资人职责的机构提名的 董事长、副董事长、董事、监事,经理、副经理、财务负责人和 其他高级管理人员;

(三)国有资本参股公司中由履行出资人职责的机构提名的 董事、监事和其他高级管理人员。

国有独资公司不存在履行出资人职责机构提名的问题，全部应由其委任。

对国有控股公司和参股公司来说，《草案》语境下的国家出资企业管理人员特指由履行出资人职责机构提名的人员范畴，基本以董监高为主。

这与刑法上关于国家工作人员的底层逻辑是相通的。

《最高人民法院关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物如何定罪问题的批复》（法释〔2001〕17号）规定：

在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员，除受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的以外，不属于国家工作人员。对其利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有，数额较大的，应当依照刑法第二百七十一条第一款的规定，以职务侵占罪定罪处罚。

对国家出资企业管理人员来说，除了应当符合《公司法》第178条关于任职消极资格的规定外，还应当满足下列条件（《草案》第46条）：

（一）有良好的品行;

（二）有能够正常履行职责的身体条件和心理素质；

（三）有符合职位要求的专业知识、从业经历和工作能力； (四)法律、行政法规规定的其他条件。

除此之外，《草案》第48条第1款还对国家出资企业管理人员的兼职问题作出限制性规定：

未经履行出资人职责的机构同意，国有独资公司的国家出资企业管理人员不得在其他企业兼职。未经股东会同意，国有资本控股公司、国有资本参股公司的国家出资企业管理 人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。

人员委派和提名

国家出资企业管理人员的范围较广泛，但根据《草案》的相关规定，履行出资人职责的机构、国有独资公司、国有控股公司对外投资时，应当委派股东代表，提名提名董事、监事等人。

对国有独资公司和控股公司来说，《草案》规定履行出资人职责机构是应当向独资公司和控股公司提名国有股权董事，向国有参股公司是可以提名国有股权董事。

股东代表是代表履行出资人职责的机构、国有独资公司和国有控股公司在其所持股企业内行使股东权利的。《草案》明确要求股东代表要积极参与被投企业的决策，定期向股东汇报。

同时，还需注意董事和经理的兼任问题。

《公司法》第75条规定：规模较小或者股东人数较少的有限责任公司，可以不设董事会，设一名董事，行使本法规定的董事会的职权。该董事可以兼任公司经理。对股份公司来说，经董事会决议后，董事也可兼任经理。

《公司法》第174条规定：国有独资公司的经理由董事会聘任或者解聘。经履行出资人职责的机构同意，董事会成员可以兼任经理。

《草案》第48条第2款同样规定：未经履行出资人职责的机构同意，国有独资公司的董事长不得兼任经理。未经股东会同意,国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。

关联方及关联交易

《草案》单独通过专章对关联方及关联交易进行了规定。

那么何为关联方？

《草案》第69条规定：本法所称关联方，是指国家出资企业的董事、监事、高级管 理人员及其近亲属，上述人员直接或间接控制的法人、非法人组 织，以及具有可能导致公司利益转移关系的其他法人、非法人组 织或者自然人。

对国有独资公司来说，《草案》第71条规定：

未经履行出资人职责的机构同意,国有独资公 司不得有下列行为:

(一)与关联方订立财产转让、借款的协议;

(二)为关联方提供担保; 

(三)与关联方共同出资设立企业，或者向关联方投资。 国有独资公司与其所出资企业进行交易，不得违反前款规定。

对国有独资公司和控股公司来说，不得：

1、无偿向关联方提供资金、商品、服务或者其他资产；

2、以不公平的价格与关联方进行交易；

3、违反公平竞争原则将交易对象限定为关联方；

4、进行导致或者可能导致国家出资企业被关联方侵占利益的交易。

对国有独资公司来说，与关联方进行特定类型交易是需要履行出资人职责机构同意的；特定类型交易以外的交易，还需遵守公平交易的原则。

资产评估

应当评估的范畴：

1、针对国有独资公司和控股公司；

2、特定交易：公司的合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算等。

国有资产交易，包含公开进场交易和协议转让两种。对于进场交易的，必须评估；对协议转让的，第32号令规定：

采取非公开协议转让方式转让企业产权，转让价格不得低于经核准或备案的评估结果。

以下情形按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定，且不得低于经评估或审计的净资产值：

（一）同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业；

（二）同一国有控股企业或国有实际控制企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国有控股企业或国有实际控制企业及其直接、间接全资拥有的子企业。

信息公开义务

《草案》第32条规定：国有独资公司、国有资本控股公司应当依法履行信息公开义务，真实准确公开有关信息，涉及国家秘密、商业秘密或者公开信息可能危害国家安全的，依法不予公开。

《草案》同时对企业资产交易及参股管理进行了规定，无新鲜之处，不再赘述。

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周琳律师，系北京市康达（沈阳）律师事务所专职律师。2005年毕业于辽宁大学，获得法律硕士学位。沈阳市仲裁委员会仲裁员，大连市仲裁委员会国际仲裁院仲裁员，沈阳市律师协会第六届公司与投资并购专业委员会副主任，司法部“千名涉外律师人才库”入库律师。