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试论我国诉前财产保全制度

总览我国民事诉讼相关法律法规,诉前财产保全及诉讼财产保全共同构成我国财产保全制度,二者均是在申请人权益受到危害的情况下,由利害关系人提出申请,而对被申请人的财产所采取的一种临时性、限制性措施。比较而言,诉前财产保全制度的设立对当事人的权益及诉讼活动开展的影响更为重大。
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一、诉前财产保全制度概述





诉前财产保全是指在诉讼程序开始之前,出现紧急情况时,经利害关系人申请,并提供必要担保的情况下,由人民法院采取的财产保全措施,从根本上说是一种服务于执行程序的保障措施[[i]],是保障民事诉讼当事人实现私权的重要程序之一。诉前财产保全的功能在于从法律上采取措施,防止有效判决作出之后不能顺利执行[[ii]],以维护生效判决书的权威性和严肃性,有效保护当事人的合法权益。

(一)诉前财产保全制度法律规定

我国1982年《民事诉讼法(试行)》规定了“诉讼保全”,这里的诉讼保全其实是诉中保全。根据实践的需要,考虑到起诉前、起诉后至受理之间有可能发生情况紧急而需要保全的情形大量存在,1991年《民事诉讼法》增加了诉前保全的规定,并将“诉讼保全”更改为“财产保全”;2007年《民事诉讼法》将财产保全分为诉中财产保全和诉前财产保全两类;2012年《民事诉讼法》中的财产保全规定延续2007年的内容。
诉前财产保全是我国财产保全制度的重要分类,现行相关规定主要体现在《中华人民共和国民事诉讼法》(下称“《民事诉讼法》”)、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释》(下称“《民诉法解释》”)、《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》(下称“《保全案件若干规定》”)以及各地方的工作指引等。


(二)民事诉前财产保全的特殊条件

由于诉前财产保全是适用于诉讼程序开始之前,其适用条件较诉中财产保全更为严苛,根据《民事诉讼法》第101条的规定,相较于诉中财产保全,启动诉前财产保全程序的必备条件主要有以下几点特殊之处。

1、必须符合情况紧急、难以弥补的损害

根据《民事诉讼法》第101条规定,诉前财产保全的适用必须符合紧急情况的情形,且如果不立即申请保全,利益相关者的合法权益将受到难以弥补的损害。申请诉前财产保全是为将来权利的实现而采取的紧急处分,如不当申请,可能损害被申请人的合法权益,激化双方矛盾,不利于纠纷化解。对难以弥补的损害的理解往往是指不采取保全措施,即便申请人胜诉,其权益也无法实现,如被申请人转移财产后无其他财产或剩余财产不足以弥补损失的情形。

2、必须由利害关系人申请,法院不能依职权采取保全措施

《民事诉讼法》第101条明确了诉前财产保全必须由利害关系人向有管辖权的法院申请。因诉前财产保全的申请发生在诉讼以前,尚未进入诉讼程序,法院不具备依职权采取财产保全措施的任何先决条件,因此,只有在利害关系人申请后,法院方能采取财产保全措施。

3、以申请人提供等额担保为原则

根据《民事诉讼法》、《民诉法解释》及《保全案件若干规定》的规定,申请诉前财产保全的应当提供相当于请求保全数额的担保,情况特殊的,可以酌情处理。即诉前财产保全以等额担保为原则,以酌定为例外,且以申请人提供担保作为法院裁定实施诉前财产保全的显性必要条件。


(三)我国诉前财产保全的制度价值

1、公平价值

民事财产保全制度的主要目的是为了平衡地保护当事人或利害关系人的合法权益。诉前财产保全制度体现了民诉法的公平价值,实现对申请人和被申请人权益的公平保护。就申请人而言,诉前财产保全可在一定程度上化解纠纷于诉前,即使进入诉讼程序,保全措施亦为案件的审理及执行程序提供了保障,有效维护申请人的合法权益,是申请人实现法定权利的重要途径和手段。就被申请人而言,一是诉前财产保全的适用条件严苛,大幅减少恶意保全的发生;二是现行法律和司法解释规定了被申请人的救济途径,包括复议、执行异议及错误保全的损害赔偿机制。

2、效率价值

效率价值之于诉前财产保全制度,首先体现在诉前财产保全的快速裁定和执行,根据我国《民事诉讼法》关于诉前财产保全的规定:“人民法院接受申请后,必须在四十八小时内作出裁定;裁定采取保全措施的,应当立即开始执行。”该规定可有效避免或阻碍被保全财产发生转移、隐匿或变卖等情况,从而达到保全最佳效果。其次,司法实践中,诉前财产保全往往通过民事财产保全中心集中裁定和执行,有效减少了审判业务部门的工作量。最后,诉前财产保全制度可从源头上有效缓解“执行难”问题,诉前保全案件得以调解、和解的,在降低当事人诉讼成本的同时也节约了司法资源,充分发挥“以保全促和解、以保全促执行”的良好法律效果和社会效果。


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二、诉前财产保全制度的司法现状



诉前财产保全具有及时、高效、强制性等特点,但实践中法院对诉前财产保全采取相对保守和谨慎的态度,支持的诉前财产保全申请数量甚少。

(一)诉前财产保全立案难

我国法律法规对诉前财产保全的适用条件规定严苛,除此之外,在司法实践中,部分法院的诉前财产保全的立案也有较高门槛,甚至明确告知申请人不予受理诉前财产保全。以苏州一法院为例,诉前财产保全的立案独立于普通民事案件的立案,立案窗口不接收立案材料,需由申请人/律师将诉前财产保全的申请材料直接交予立案庭庭长,并经立案庭庭长审查、法院院长批准后方可受理。立案程序的严苛使较多诉前财产保全案件止步于申请阶段。


(二)诉前财产保全受理率低

通过检索Alpha案例库,以江苏省为例,2018年-2020年,江苏省范围内民事案件(一审)、申请诉前财产保全案件数量及趋势如下:

12018-2020年江苏省民事案件(一审)数量(件)
22018-2020年江苏省申请诉前财产保全案件数量(件)
1、江苏省诉前财产保全案件量呈下降趋势

图1、图2中,可直观看出,2018年-2020年,在江苏省民事案件(一审)数量总体上升的情况下,各级法院受理诉前财产保全案件总量却呈历年下降趋势。2018年度,诉前财产保全案件数量为4720件;2019年度,诉前财产保全案件数量为3972件;2020年度,诉前财产保全案件数量仅为1434件。

2、江苏省诉前财产保全案件占比较小

江苏省范围内,2018年-2020年,诉前财产保全案件占民事案件总数的比例低,均不到1%,且呈历年下降趋势(见下表)。

年份
诉前财产保全案数(件)
民事案件总数(件)
占比
2018
4720
5298570.89%
2019
3972
7314550.54%
2020
1434
5916860.24%


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三、制约诉前财产保全的原因分析


(一)法律规定缺失,适用条件难把握

我国现行民事保全程序的立法内容过于空泛,可操作性差[[i]],虽然现行民事诉讼法对诉前财产保全规定了较明确的适用条件,司法实践中,法院依据民诉法规定要求申请人提供“情况紧急”的证明材料,但民事诉讼法和司法解释对“情况紧急”并没有清晰的界定标准,主要依靠的是法官的办案经验或者申请人的描述。目前,仅检索到2019年1月30日深圳市中级人民法院发布的《深圳市中级人民法院关于办理诉前财产保全案件的指引》(深中法发〔2019〕2号),该指引第十条规定了可以认定构成“情况紧急”的情形,但应当注意的是,深圳的法院在受理诉前财产保全案件时,仍使用“申请符合法律规定”作为支持保全申请的理由,并不会直接引用上述指引。其他的地方司法文件对诉前财产保全的适用条件仍是在民诉法规定基础上的抽象概括。

即使申请人提供了“情况紧急”的证明材料,法院仍需审查是否属于民诉法规定的“不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害”,但“难以弥补的损害”亦无相应的法律法规予以认定。

在法律规定缺失的情况下,“情况紧急”、“难以弥补的损害”均属于法院自由裁量的范围,法院仅凭申请人一方的证据材料,难以判断诉前财产保全是否符合法律规定,出于风险考量,自会谨慎对待诉前财产保全案件。

(二)恶意保全难识别,易滥用司法资源

财产保全制度本是为了保障生效裁判的顺利执行,保障当事人合法权益,然而,司法实践中,滥用财产保全制度,恶意保全的行为不可避免。

因为诉前财产保全的紧迫性、时效性、密行性(非对审性)等特点,滥用财产保全制度的问题,主要发生在申请诉前财产保全阶段,其他阶段虽然也存在类似的问题,由于已进入实体审理阶段,滥用保全的情况相对较少。[[ii]]

首先,民诉法第101条第2款规定:“人民法院接受申请后,必须在四十八小时内作出裁定;裁定采取保全措施的,应当立即开始执行。”由于时间限制及申请材料的有限性,法院在接受诉前财产保全申请后,一般是程序性审查,因不明确当事人继保全之后是否提起诉讼,对争议的实体性问题进行审查缺乏依据,法院难以作出是否为恶意保全的准确判断。其次,为了防止被申请人妨碍执行,法院的保全程序需秘密进行[[iii]],被申请人无法参与,否则极可能影响保全效果。被申请人无法及时得知被保全事宜,法院难以核查是否为恶意保全。最后,虽然基于平等保护被申请人权益的原则,诉前财产保全制度为被申请人设立了事后救济机制,即对保全裁定的复议和对错误保全的损害赔偿,但救济的事后性也在一定程度上强化了申请人恶意保全的侥幸心理。 

若法院放宽诉前财产保全的审查力度,必然增加诉前财产保全被滥用的可能性,严重危害我国财产保全制度及正常的民事诉讼活动。

(三)法院人手限制

法院接受诉前财产保全申请的,必须在48小时内作出裁定,且裁定后需立即执行,而当前我国法院工作人员配置有限,尤其负责保全工作的人员数量往往不足,“案多人少”是现状,短时间内完成保全系列工作较为困难,财产保全的紧急性与法院保全人员配置不足的矛盾,亦是制约诉前财产保全的原因之一。


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四、建议



诉前财产保全制度是民事诉讼法的重要内容,完善和落实诉前财产保全制度,是切实维护当事人合法权益的要求,是维护生效判决严肃性和权威性的要求,是实现多元化纠纷解决的路径之一。随着民商事案件的剧增、财产转移技术手段的多样化,推进诉前财产保全制度的真正落地具有重要意义。

(一)完善法律规定

通过完善相关法律和司法解释,明确规定诉前财产保全的适用情形,细化具体适用条件。对“情况紧急”、“难以弥补的损害”等作出明确规定,以便法官依法裁量、申请人依条件申请,增强制度的可操作性。在民诉法及其相关司法解释对适用条件未作具体规定之前,各地法院可探索分类建立审查标准,以列举加兜底条款的方式明确“情况紧急”的适用情形,同时加大适用条件的审查力度,防止滥用诉前保全制度,减少恶意保全。

(二)建立专门队伍,提升保全效率

各级人民法院,尤其是基层人民法院应加大诉前财产保全工作力度,合理的人员配置是法院开展诉前财产保全工作的基础。在人员安排方面,应配置充足人手,避免案多人少的发生,同时安排有经验人员负责诉前财产保全的审查、裁定、执行等工作,建立专门团队以实现专业、快速的保全处理,增强办案力量,确保诉前财产保全处理的紧急性、时效性。


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结语
司法实践中,利害关系人或律师申请诉前财产保全主要为考虑减少财产损失,保护当事人权益或是作为一种诉讼策略。申请人财产保全的需求及诉前财产保全申请难的矛盾虽在实务中倒逼“立保同步”工作机制的出现,即当事人向人民法院起诉时可同步申请保全措施,符合条件的予以立案,同步采取保全措施,该机制亦可以达到类似诉前财产保全的目的,成为诉前财产保全的良好替代,在一定程度上弥补了诉前财产保全制度不完善对司法实践的影响,但回归法律法规层面,只有进一步完善诉前财产保全制度,尤其具体明确适用条件,方能于司法实践中真正发挥该制度价值。


参考文献

[[1]] 李仕春.民事保全程序基本问题研究[J].中外法学,2005(01):43-74.
[[1]] 洪冬英.财产保全功能有效实现的障碍及对策[J].法学, 2009(3):109.
[[1]] 王福华. 民事保全制度研究[D].中国政法大学,2005.
[[1]] 最高人民法院《关于十三届全国人大三次会议第7815号建议的答复》.
[[1]] 江必新.比较强制执行法[M].中国法制出版社,2014:390.


诉讼财产保全的主要条文

1.《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零一条 

利害关系人因情况紧急,不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的,可以在提起诉讼或者申请仲裁前向被保全财产所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请采取保全措施。申请人应当提供担保,不提供担保的,裁定驳回申请。

人民法院接受申请后,必须在四十八小时内作出裁定;裁定采取保全措施的,应当立即开始执行。
申请人在人民法院采取保全措施后三十日内不依法提起诉讼或者申请仲裁的,人民法院应当解除保全。

2.《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释》第一百五十二条

人民法院依照民事诉讼法第一百条、第一百零一条规定,在采取诉前保全、诉讼保全措施时,责令利害关系人或者当事人提供担保的,应当书面通知。

利害关系人申请诉前保全的,应当提供担保。申请诉前财产保全的,应当提供相当于请求保全数额的担保;情况特殊的,人民法院可以酌情处理。申请诉前行为保全的,担保的数额由人民法院根据案件的具体情况决定。
在诉讼中,人民法院依申请或者依职权采取保全措施的,应当根据案件的具体情况,决定当事人是否应当提供担保以及担保的数额。

3.《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》

第四条 人民法院接受财产保全申请后,应当在五日内作出裁定;需要提供担保的,应当在提供担保后五日内作出裁定;裁定采取保全措施的,应当在五日内开始执行。对情况紧急的,必须在四十八小时内作出裁定;裁定采取保全措施的,应当立即开始执行。

第五条 人民法院依照民事诉讼法第一百条规定责令申请保全人提供财产保全担保的,担保数额不超过请求保全数额的百分之三十;申请保全的财产系争议标的的,担保数额不超过争议标的价值的百分之三十。

利害关系人申请诉前财产保全的,应当提供相当于请求保全数额的担保;情况特殊的,人民法院可以酌情处理。

财产保全期间,申请保全人提供的担保不足以赔偿可能给被保全人造成的损失的,人民法院可以责令其追加相应的担保;拒不追加的,可以裁定解除或者部分解除保全。

第十七条 利害关系人申请诉前财产保全,在人民法院采取保全措施后三十日内依法提起诉讼或者申请仲裁的,诉前财产保全措施自动转为诉讼或仲裁中的保全措施;进入执行程序后,保全措施自动转为执行中的查封、扣押、冻结措施。

依前款规定,自动转为诉讼、仲裁中的保全措施或者执行中的查封、扣押、冻结措施的,期限连续计算,人民法院无需重新制作裁定书。


4.《深圳市中级人民法院办理诉前财产保全案件的指引》第十条

有下列情形之一的,可以认定构成“情况紧急”:

(一)被申请人已被其他债权人起诉、仲裁,案件正在审理或者已经被裁决承担责任;

(二)被申请人的部分财产或者全部财产已被其他债权人申请法院保全;

(三)被申请人名下与本案争议有关的财产正在不动产管理、工商管理等部门办理过户手续,如房产登记中心出具的查册表中房产登记状态为“交易中”;

(四)申请人提交了被申请人与他人签订的可能损害申请人利益的有正当、可信渠道来源的合同、协议、会议纪要、函件等书证材料;

(五)申请人提交了当地公安、管委会、村委会证明或视频等证据证明被申请人正在转移财产、搬运设备,被申请人存在企业负责人失联、停产、工人聚集讨薪或供应商聚集追讨货款等,财产可能随时被转移的情形的;

(六)申请保全的财产已经抵(质)押给申请人并办理了抵(质)押登记手续的,原则上不认为构成情况紧急。但申请人申请保全的财产范围不限于抵(质)押财产且抵(质)押财产的价值不足以清偿全部债权或者该抵(质)押财产已被其他法院保全在先的,不影响情况紧急的判断;

(七)其他可以认定为情况紧急情形的。

申请人在诉前保全申请书中应当对构成情况紧急进行说明或者专门出具情况紧急的说明。


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